農村黨支部角色研究思考

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一、本選題的現實意義、理論意義及研究方法概述

（一）現實意義

**年《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行）頒布實施以來，尤其是**年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以來，村民自治制度在我國廣大農村得到推廣實行。以“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治制度建設的不斷深入，逐步使農村走上了自我管理、自我教育和自我服務的發展軌道。村民自治不僅促進了農村基層民主程度的提高，而且促進了農村經濟、文化和社會事業的全面發展，農村治理不斷向走向善治。

**年11月，廣東省制訂了《廣東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》，在全省范圍內實行村民自治制度，徹底改變了具有廣東地方特色的“農村管理區”模式。村民自治在廣東農村的初步實踐同樣表明，通過村民自治制度的實施，一大批思想素質好、能力強、作風正、年紀輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領廣大農民致富奔小康的帶頭人。“四個民主”在農村的落實，進一步健全了各項規章制度，帶動了農村基層干部思想觀念和作風的轉變，改善了農村干群關系，調動了廣大農民的積極性，進一步促進了生產力的發展。總的來看，廣東農村呈現出經濟持續增長、社會安定團結、人民安居樂業的良好局面。

在村民自治制度建設取得長足進展的同時，我們也不難發現，由于各種各樣的原因，農村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。從全國各地反映的情況來看，鄉（鎮）同村關系緊張、黨支部和村委會“兩委”關系不協調、農村基層干部整體素質不高和工作作風不踏實、宗族勢力抬頭并且運用選舉的合法途徑控制農村公共權力、黑惡勢力橫行鄉里欺壓百姓，是當前順利實施村民自治制度必須解決的主要問題。在眾多的農村問題中，應當說農村黨的基層組織建設和黨支部的角色與功能問題是一個帶有關鍵性和根本性的問題。這一問題不解決好，其它問題的解決就無法理出頭緒。

從現實的情況來看，最近幾年以來，全國各地農村在推進村民自治的進程中，黨的基層組織建設方面出現了以下幾類值得深思的重大事件：

1．“兩委”矛盾導致村委會主任聯名辭職

**年12月，山東省棲霞市57名村委會主任因不滿鄉黨委和村黨支部的壓制，向中央聯名上書，宣布集體辭職。村委會主任聯名辭職的主要理由是，從市委到鄉黨委、村黨支部包攬一切，片面強調黨領導一切，村黨支部包辦代替村委會的工作，致使《村民委員會組織法》賦予村委會的權力得不到落實；村委會經過民主選舉產生以后，黨支部不依法向村委會轉交村的公章帳本，村黨支部書記個人一手遮天；鄉鎮黨委和政府隨意對村委會主任進行免職處分，或者惡意煽動村民對村委會主任進行罷免；村委會成員的人身安全得不到保障，經常遭到鄉鎮干部或村黨支部書記唆使的打手的毆打。棲霞市57名村委會主任集體此致事件在國內外引起強烈的反響，受到中央的高度重視，**年3月，中央責成山東省民政廳、煙臺市民政局和有關單位組成聯合調查組，對這一事件進行了深入的調查，并且根據調查情況作出了處理。[1]除了棲霞市57名村委會主任集體聯名辭職事件以外，近幾年來，在全國各地因為兩委關系不協調而導致村委會主任個人要求辭職的情況也是比較普遍。

2．“兩委”矛盾導致村支書雇兇殺害村主任

**年6月14日晚，陜西省西安市蓮湖區馬軍寨村民選村委會主任彭自然在大街上遭到暗殺。經過立案偵察，結果表明，雇兇殺人者竟是該村黨支部書記謝國維。村支書之所以要雇兇殺害村主任，主要原因就是，村支書害怕村主任掌權以后自己的利益受損以及以往的腐敗行徑暴露出來。該村地處西安市近郊，土地地價近年來逐年飆升，達到每畝地150多萬元。長期以來，該村都是村支書一個人控制著村集體土地的轉讓，以及村辦集體企業。而令人費解的是，該村集體企業年年虧損，土地轉讓收入帳目不清，村級財務管理疑團重重。彭自然是河北人，是“倒插門”到該村落戶的“異姓外人”。盡管如此，他因為有文化，頭腦靈活，善于經營，為人誠實正派，受到村民的尊敬。**年，在實行村委會直選時，村民一致擁戴彭自然，將他選為村主任。而不得人心的村支書謝國維在選舉中只得了5票。彭上任以后，大力主張改革村級集體企業，整治荒地。謝國維認為彭自然的行為妨礙了自己的利益，對自己構成極大的威脅。早在彭自然當選村主任之初，謝就指使人在彭的家門口安放自制炸彈以謀害彭自然，但是未成功。**年6月14日晚，謝國維雇請西安某武館教頭及其弟子，殺害了彭自然。[2]

類似的案件在全國其他地方也有發生。例如，據《人民日報》報道，山西省運城市鹽湖區槐樹凹村黨支部書記付富貴也是采用雇兇殺人的方式殺害了村委會副主任。[3]《南方周末》**年12月7日報道，山東省萊陽市城關鎮北關村村委會主任遭到村支書暗算，該市譚各莊鎮夏家村黨支部書記雇兇砍斷本村村委會主任的雙腿。兩委矛盾導致村黨支部書記和村委會主任勢不兩立，不共戴天，這是我們始料不及的，也是令人發指的。而在村支書同村主任你死我活的斗爭中，村支書往往成為殺人兇手或者幕后主謀，成為“邪惡的教父”，這不能不令人深思。這些人能夠代表共產黨嗎？這些人能夠發揮領導核心作用嗎？這是我們必須嚴肅對待和明確回答的問題。

3．“兩委”矛盾導致村莊內部派系權力公然對峙

**年5月，廣東省全面實施村民自治以后，在廣州市近郊白云區紅星村，黨支部和村委會圍繞村集體經濟管理權和村級公共事務管理權展開了針鋒相對的斗爭。村黨支部書記拒不向村委會交出村的公章帳本，也不把屬于村級行政管理事務的村治安隊、清潔工隊管理權移交給村委會。村委會在依法爭權失敗以后，宣布村黨支部書記掌管的公章帳本以及經濟往來帳號作廢，村委會也不給服從村支書指揮的治安隊和清潔工隊發工資，而另行雕刻公章，建立財務帳號，組建一支服從自己指揮的保安隊和環衛隊。村黨支部書記梁桂森認為村委會主任梁國平身為共產黨員，目無黨的領導和組織紀律，召開村黨支部大會，宣布開除他的黨籍。由于在紅星村“兩委”斗爭中一開始鎮黨委態度上存在偏頗，片面維護村黨支部一方，導致紅星村問題難以及時得到公正的解決，村委會帶領村民不斷上訪告狀，甚至到法院起訴打官司。由于“兩委”矛盾，一個在改革開放中崛起的原本非常富裕的“紅星”村，變得一盤散沙，混亂不堪。紅星村的內亂持續了將近三年之久，直到**年農村“三個代表”學習教育工作組進駐該村，經過工作組的深入調查，多方聽取群眾意見，做耐心細致的說服引導工作，才基本解決問題，紅星村開始恢復平靜，重新走上正軌。[4]

另外，在珠江三角洲經濟發達地區農村，有的地方還出現了因為“兩委”關系不協調而導致黨支部和村委會搞“一村兩制”的鬧劇。由于村黨支部和村委會各不甘心失去自己的權力，互相爭斗，互不相讓，結果兩委劃村而治，黨支部負責村東邊的經濟開發與管理，村委會負責村西邊的經濟開發與管理；村委會宣布黨支部成員在村集體經濟中拿工資補貼為非法，村黨支部拒絕村委會成員入黨申請。在“兩委”爭斗中，群眾成了最大的犧牲品，經濟搞垮了，人心搞散了，農民對村民自治和黨的領導產生了種種疑惑。

4．村黨支部書記淪為黑惡勢力的頭目或保護傘

據民政部“村民自治信息網”**年11月報道，湖南省湘潭市山棗鎮白沙村黨支部書記陳定華、副書記譚文武為了長期霸占本村河道周邊的河沙業務，為個人牟利，糾集地痞和打手，用武力控制本地區河沙的開挖和銷售，為害鄉里。白沙村是一個人多地少的農村，由于靠近白沙河，當地農民只好“靠河吃河”，以開挖銷售河沙增加收入。陳定華、譚文武等人為了控制河沙生意，大肆運用暴力手段，壟斷沙場業務。在他們的經濟實力有了基礎以后，他們采取“紅”、“黑”兩道并用的方式，繼續控制本地區的河沙業務。他們用金錢賄賂上級干部，靠結拜兄弟拉關系，入了黨，當上了村黨支部書記和村委會主任，而且將根本不會記帳、不懂財務知識的拜把兄弟任命為村會計。在正式職務和身份的掩護下，他們瘋狂斂財，敲詐勒索，欺行霸市，甚至將黑手伸向鄰鎮，不斷擴大業務范圍。他們向其他從事河沙生意的業主尋釁滋事，聚眾斗毆，輕輒非法拘禁競爭對手，重輒將人打殺致殘。陳定華一伙已經成為名副其實的為害一方的黑社會團伙，陳本人則是這個團伙的“龍頭老大”。當地群眾對于這伙人的罪惡行徑義憤填膺，敢怒不敢言。**年10月，在“打黑除惡”專項斗爭中，當地群眾鼓起勇氣向公安機關投訴舉報，湘潭市警方出動170多名警力，才將這伙黑社會分子依法逮捕，陳定華的黑惡勢力在為害一方長達5年以后終于宣告覆滅。而在此之前，早已有聞名全國的天津市大邱莊黨支部書記禹作敏在農村私設公堂、對持不同意見的村民實行殘酷打擊迫害的例子。目前，像禹作敏這類具有高級政治榮譽和政治保護色的農村土霸王、土皇帝已經不是個別現象，而是比較普遍。在正式身份和地位的掩護下，他們干著非黑即惡、非惡即霸的勾當，敗壞著共產黨的威信和形象。上述四個方面的情況表明，隨著村民自治制度的進一步推進，農村管理體制的改革向縱深方向發展，農村的體制性矛盾、結構性矛盾、功能性矛盾和利益性矛盾全面暴露出來。在這場由中國共產黨自己發動的農村新一輪民主運動和改革進程中，黨組織自身的建設也遇到了前所未有的新情況、新問題。黨的基層組織如何適應這種深刻的變化，既要與時俱進，順應民主發展的潮流，尊重和支持廣大農民真正行使當家作主的民主權利，又要發揮領導核心的作用，確保黨的各項路線、方針和政策在農村的順利貫徹執行，促進農村社會穩定和經濟發展，是一個擺在我們面前的新課題。因此，科學地確定在村民自治制度下農村黨支部的角色和功能，是加強農村基層黨的組織建設的前提，是正確處理農村“兩委”關系的基礎，是爭取民心贏得信任的關鍵。這一問題的解決，對于幫助廣大農村基層干部端正思想認識，提高自身素質，明確工作定位，增進相互信任，加強協調合作，搞好農村各項工作具有重要的現實意義。

（二）理論意義

從理論方面來看，本選題至少關涉黨建理論和政治學理論兩個方面的基本理論問題。從黨建理論方面看，黨的十五大以來，黨中央為了加強黨的農村基層組織建設，頒布了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，《中共中央組織部關于加強農村基層干部隊伍建設的意見》，《中國共產黨農村基層組織工作條例》，這一系列文件，對黨的農村基層組織的地位、作用與任務進行了比較明確的規定。黨的十五大以來，通過農村“三個代表”學習教育活動，進一步從理論上明確了黨的農村基層組織在新的歷史條件下的指導思想和政治要求。在村民自治制度背景下，黨中央提出關于加強黨的基層組織建設和基層工作的一系列重大方針政策，是對新的歷史條件下黨的基層組織建設和基層工作面臨新情況和新問題的積極回應與重新思考，這些方針政策的制訂，同時也為國內黨的理論工作者提出了一些新的課題，需要進一步從理論上加以豐富和完善，還需要通過理論聯系實際的研究，進一步提出解決實際問題的具體思路和對策，從而豐富和完善黨的建設理論和經驗。從政治學理論的視野來看，對村民自治制度背景下農村黨支部角色與功能的研究，有助于進一步深化對我國政黨制度的理論研究，更好地理解中國共產黨在有中國特色中國社會主義民主政治建設和現代化建設中的地位與作用。具體而言，中國共產黨如何在農村基層鞏固和加強自己的執政地位，如何發揮領導核心作用，決不是一些抽象的原則問題，需要從理論上加以具體化。只有在理論上對黨的領導有了科學、準確的認識，才能夠正確處理好黨的領導與村民自治的關系，才能夠正確地評價村民自治制度對于中國社會主義民主政治發展的積極意義，才能夠解決黨的基層組織領導權的民意基礎問題。在傳統黨的一元化領導模式和傳統政治思維的影響下，人們往往把黨的領導理解為黨組織包攬一切，黨組織的角色被無限制地泛化，黨組織的功能被無限制地夸大，黨的領導者的個人權力也被無限制地強化。在基層，“黨的領導”成為黨的某些基層領導者個人獨攬權力，搞一言堂和個人說了算的有力根據，成為某些人壓制民主、橫行鄉里、欺壓百姓的借口。受這種傳統習慣的影響，使得在一些地方出現農村黨支部書記“土霸王化”的現象。另一方面，在村民自治制度實施以后，黨的領導確實也存在著被虛化、被排斥和被否定的現象。有的地方，借村民自治之名，完全排斥村黨支部對村民自治內部事務的領導權，或者黨支部不敢理直氣壯地行使自己應有的權力，消極無為，軟弱渙散；或者有人煽動群眾抵制共產黨員參加村委會主任、副主任競選，在結果上造成村委會的“非黨化”。這些現象的存在表明，在村民自治制度背景下，人們對黨支部的角色與功能的認識存在各種不同性質的偏差。這些偏差恰好反映了理論認識上的滯后。村民自治的實踐日新月異，理論研究卻不能及時解決人們思想上的種種困惑。理論上的不清醒和不堅定，必然導致思想認識上的模糊與片面。因此，我國的政治學理論研究必須面對村民自治以后農村出現的新情況、新問題，科學地確立黨支部的角色與功能，在解決農村基層政治生活中現實問題的同時，豐富和完善政治學理論本身。

（三）研究方法與資料來源

從研究方法來看，本選題是一個綜合性很強的課題，它不僅涉及有關的政治學理論、黨的建設理論、黨的政策和國家法律，而且涉及豐富的實際經驗和具體個案。要對這一問題作出嚴謹、科學的研究，得出具有普遍意義的結論，必須采用多學科的理論分析框架和研究方法。在理論分析框架方面，本文主要運用黨建理論中有關黨的組織建設理論、黨的領導方式理論，政治學中有關國家與社會關系理論、政黨理論、權力和權威理論、治理理論，結合同志“三個代表”重要思想，以及國家有關村民自治的法律和黨的有關決定，建立一個規范的分析框架，力求在科學理論的支持下，將實際問題納入理論分析和探討的視野。進而，從紛繁復雜的現象和個案中提升出有益的理論觀點和結論。

在研究方法方面，本文主要運用規范分析法、實證分析法和比較分析法對問題進行全方位、多視角的分析。通過規范分析，探討村民自治制度實行以后農村黨支部角色和功能錯位的原因，找出科學確定農村黨支部角色與功能的依據；通過實證分析，探討村民自治制度實行以后農村黨支部面臨的主要問題和挑戰，評估各種制度安排和措施對于正確發揮黨支部作用和促進村民自治順利健康發展的實效性；通過比較分析，吸收借鑒全國各地在探索加強農村基層黨的建設、發揮黨支部領導核心作用方面的合理經驗和有利措施，促進有關制度和措施的進一步完善。

在研究材料的運用方面，本選題的研究以廣東省的有關經驗材料和本人在實際工作中掌握的第一手材料為主，輔之以各種報刊雜志和學術著作、專門性電腦網站公布的材料。只有在充分占有各種資料，了解全國各地的一般情況，同時有重點、有針對性地掌握本地區的具體情況，才能夠有助于對問題進行全面、客觀和深入的分析，才能夠作出準確、公正的判斷。在材料的時限方面，本文力求以**年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以后的材料為主，這樣取舍的考慮主要有兩個方面。一是**年以前的情況受到相關法律不健全和不完備的影響，有關配套政策和法規也未出臺，各地的實踐尚處在摸索階段，很難作出一致的判斷和評價；二是以**年以后的新材料為主，更有利于反映現實問題的真實面貌，貼近“生活的真實”。而且，運用全國普遍實行村民自治制度（尤其是廣東、云南兩省最終實行村民自治以后）的新材料，可以按照統一的法律和政策標準進行比較，有助于增強本項研究的普遍意義。

二、國內外相關問題的研究成果綜述

自從村民自治制度在我國農村實行以來，國內外學者圍繞村民自治制度問題進行了廣泛的學術研究。主要研究成果大體上可以概括為五個大類：

（一）對村民自治制度實施動機和意義的研究

在體制解體以后，我國農村基層的組織體制曾一度陷入無序的真空狀態，為了填補這一組織真空，廣西羅山和宜城的農民首先建立了“村民委員會”，村民自覺地組織起來，建立新的公共權威體系，維護農村社會治安，解決村莊內部的問題，為農民提供幫助和服務。在我國的1982憲法中，對村民委員會這一組織形式予以了肯定，將它確定為農村基層的組織形式。**年，全國人大頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行），村民自治制度在農村開始實驗性推行。**年，全國人大頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治制度在全國農村全面實行。為什么國家要尊重農民的首創，并且通過立法的形式認同和推廣村民自治制度？對于這一問題，國內外學者從不同的角度分析了推行村民自治制度的初始動機。有人認為，中國推行村民自治制度的動機，是出于一種功能性取向，即克服傳統體制下農村生產大隊“國家經紀人”模式固有的弊端，防止國家人半官僚化和以權謀私，擺脫國家政權內卷化導致的功能性障礙和效率遞減，實現農村基層組織向正規化、合理化的現代行政組織體系轉型。[5]有人認為，國家推動村民自治制度的初始動機是出于一種秩序性取向。解體以后，農村社會陷入了混亂無序的狀態，農村社會公共權利和組織形式處于“真空”狀態，國家面臨的緊迫任務就是重建農村社會秩序。所以，國家在法律中首先肯定的是“村民委員會”這一組織形式，而不是優先考慮確立村民自治的原則。[6]國內多數學者認為，國家推行村民自治制度的主要動機是基于民主取向。一般認為，農村實行家庭聯產承包責任制以后，農民獲得了經濟上的自主權，經濟自主權的確立導致農民民主意識的增強，必然要求政治上更多的民主權利。于是，村民自治成為社會主義民主最廣泛的實踐。[7]對于村民自治制度動機的研究，國外學者多從國家減輕財政壓力、降低治理成本、國家與社會分離等理論視角進行分析。例如，歐博文（O’BRIEN），李連江，柯丹青（KELLIHER），郭正文（F.W.CROOK）等等。研究中國農村村民自治的國內外學者基本上一致承認，村民自治制度實施的重要意義在于有利于推動中國政治的民主化進程。在這一方面，最為突出的要算中共中央編譯局榮敬本先生，他不僅認為村民自治是民主的，而且認為村民自治制度的實行具有“蝴蝶效應”，即自下而上地推動中國民主進程的作用。[8]另外，還有一些學者認為實行村民自治制度有利于遏制農村基層干部的腐敗，減輕干群之間的緊張與對抗，維護農村社會的穩定。

（二）對村民自治制度內容的研究

近十多年來，村民自治制度不斷完善，國內外學者對村民自治制度內容的研究不斷深入。主要可以概括為對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及村民代表會議制度、村務公開制度的研究。學者們對中國農村村民自治制度內容的研究，主要是根據國家基本法律和地方法規，結合各地的實際經驗進行個案研究，總結各地在實施村民自治制度中形成的特色。有代表性的成果包括：徐勇：《中國農村村民自治》，王仲田、詹成付：《鄉村政治—中國村民自治的調查與思考》，張厚安、徐勇、項繼權：《中國農村村級治理》，張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，范毅：《當代中國“鄉政村治”研究》，吳紹田：《解讀村民自治》。另外，辛秋水、王振耀、詹成付、白益華、范瑜、賀雪峰、仝志輝、肖立輝、于建嶸、吳理財、金太軍、程同順、郎友興等一大批學者在村民自治制度內容的研究方面取得了可觀的研究成果。國外學者在這一方面比較活躍的主要有：歐博文（O’Brien）、弗里德曼(Freedman)、柯丹青(Kelliher)、戴幕珍(JeanOi)、史天健、劉亞偉、何包剛、趙壽星(Chosoo-sung)、李連江、徐斯儉等人。這些關注中國農村村民自治問題的學者既有旅居國外的華人，也有香港、臺灣學者，還有韓國和歐美國家的學者。總之，中國農村村民自治制度越來越受到國內外從事政治學、社會學、歷史學等學科研究者的關注，國內外學者們在中國村民自治制度內容方面的研究成果最多，研究成果的水平較其他方面顯得更高。

（三）對村民自治制度環境因素的研究

在研究中國農村村民自治問題的研究成果中，有相當多的學者從村民自治制度的生存環境角度進行了深入的研究，從而，揭示了村民自治制度在不同社會經濟文化環境下面臨的各種問題以及所表現出的實際狀態。有的學者主張改善村民自治制度的生存環境，有的學者主張村民自治制度要適應所處的生存環境，開發利用現有的鄉土社會資源。在村民自治的生存環境研究方面，學者們的研究興趣主要集中在農村宗族因素，民族宗教因素，農村社會經濟發展狀況，鄉村精英的類型與背景，鄉鎮政府同村級組織的關系等等。在這一方面比較有代表性的研究成果有：王滬寧主編：《當代中國村落家族文化》，錢杭、蕭唐鏢等對江西農村宗族問題的系列研究，陸學藝、王春光等人對農村社會發展、社會變遷和社會轉型的研究，張厚安等對當代中國農村社會穩定與發展的研究，仝志輝、郎友興對鄉村精英的研究，周大鳴、郭正林、王金紅等人對珠江三角洲農村社會發展和鄉村都市化的研究，吳重慶、賀雪峰、仝志輝等對村民自治中鄉土社會資源的研究，周平、王金紅等人對少數民族地區民族宗教問題對實施村民自治影響的研究，毛丹對鄉村社會組織與鄉村單位化的研究，秦暉、趙秀玲等人對鄉村自治和村民自治歷史經驗的研究，華中師范大學中國農村問題研究中心項繼權等對鄉（鎮）-村關系的研究等等。這些研究成果對于我們從社會文化生態環境的意義上理解目前的農村村民自治提供了廣闊的背景，具有重要的參考價值。

（四）對村民自治法律法規的研究

中國農村村民自治制度是在國家法律規范指導下推行和進入實際運作的，村民自治制度的相關法律是否完善，是否符合農村的實際，農民的法律意識如何，這些問題直接影響到村民自治制度運行的實際效果。因此，國內外學者對村民自治制度的法律規范也予以了高度的重視。村民自治制度的法律法規研究主要包括對國家層面法律法規的研究；對地方立法的研究；對鄉土社會村規民約與慣例法的研究。這一方面有代表性的研究成果主要有：國家民政部：《中國村民自治法律體系》，白鋼：《中國村民自治法制建設平議》，朱蘇力：《送法下鄉》，張廣修：《村規民約研究》，史衛民等人對選舉法和選舉技術的研究，虞烈東對各省市村民自治地方立法的比較研究。另外，還有一些學者對相關法律中選民資格認定、選舉程序、選票樣式設計、投票箱設計、候選人產生方式和罷免程序等問題進行了研究。總的來看，我國學術界對村民自治相關法律問題的研究還不夠，真正有分量的研究成果也還比較欠缺，這是一個有待進一步加強的研究領域。

（五）對村委會與黨支部關系的研究

村民自治制度在全國農村普遍建立以后，農村權力結構發生了重要的變化，那就是，從黨支部的一元化領導模式向黨支部和村委會并存的二元權力模式轉變。由于農村內部的權力資源和公共利益資源有限，因此，黨支部和村委會在許多村莊內部事務上必然會發生交鋒。圍繞村莊內部權力資源和利益資源的控制權，黨支部和村委會始終進行著二元權力博弈。那么，農村黨支部和村委會的關系具體是怎樣的呢？李守經、邱馨認為，黨支部的領導核心地位與村委會的主體地位存在內在沖突，這一關系沒有理順，這是影響村民自治制度作用發揮的主要原因。[9]張厚安、徐勇等人認為，實行村民自治制度以后，不少地方農村仍然沿襲了黨的一元化領導模式，黨支部與村委會的權力劃分缺乏制度規范性，上級黨政機關在農村工作中重支部輕村委，導致了以黨代政。[10]許多學者一致認為，農村黨政不分、以黨代政的做法，必然會導致農民對村民自治的冷淡和懷疑，既損害黨的形象，又不利于村民自治制度的發展和完善。[11]郭正林則運用博弈論方法，將中國農村黨政關系進行了類型學的劃分，概括為“黨強村弱”、“村強黨弱”、“黨強村強”和“黨弱村弱”四種主要類型，所有農村的兩委關系都不外乎在這四種狀態之一的基礎上展開。[12]這是一個分析農村兩委關系的重要分析框架。近幾年來，山東、廣東又在實踐中摸索出兩委交叉的不同形式。山東的具體做法是以黨支部為主兼任村委會工作，使黨支部和村委會實際上“兩塊牌子，一套人馬”；廣東的具體做法是以村委會為主兼任黨支部工作，鼓勵黨支部成員參加村委會競選。如果黨支部書記當選村委會主任，則實行書記、主任“一肩挑”，如果黨支部書記未選上村主任，而當選村委會主任是黨員，則由村主任經過黨支部選舉，兼任村黨支部書記，如果村委會主任不是黨員，則由鎮黨委委派村黨支部書記，再爭取村主任入黨。廣東強調兩委交叉任職，但是允許有分有合。據有的學者跟蹤觀察，廣東的做法同山東的做法近年來越來越趨向一致，廣東有的地方采用山東做法，山東有的地方采用廣東做法，兩省農村的兩委關系模式“你中有我，我中有你”。近兩年來，安徽有的地方還進行了村黨支部書記公職化的嘗試。但是，這一做法受到學者們的嚴厲批評。[13]無論是學者們對農村黨政不分、以黨代政、黨的一元化領導的批評，還是對黨強、黨弱和村支書官職、民職的分析，都沒有具體分析在村民自治制度背景下尤其是在農村權力結構二元化的背景下農村黨支部應該扮演什么角色、發揮什么功能，如何具體確定農村黨支部在實行村民自治制度以后的職權范圍，黨支部在村民自治組織體系中發揮作用的具體方式是什么。總的來看，雖然國內外學者對村民自治制度中黨支部與村委會的關系進行了相當多的研究，但是，這些研究主要是對權力結構、權力博弈和相互矛盾以及解決對策的研究，并沒有對黨支部的角色和功能進行系統、專門的研究；雖然國家有關法律和黨的有關文件對這一問題作了一些原則規定，但是，也沒有進一步具體化，尚有待各地根據自身的實際情況進行創造性發揮。因此，對村民自治制度背景下農村黨支部的角色與功能進行系統、專門的研究顯得十分必要。

三、村民自治制度實施以后農村黨支部面臨的主要問題和挑戰

實行村民自治是中國農村一場深刻的政治革命，它的縱深發展不僅觸及了中國農村傳統的組織體制、管理體制和思想觀念，而且影響到這一制度的推動者和領導力量---中國共產黨自身。從**年以來尤其是**年新法頒布實施以來，全國各地大量的經驗事實表明，村民自治制度實施以后，農村黨支部面臨著一系列前所未有的問題，有的地方甚至面臨著嚴峻的挑戰。這些問題和挑戰，對于黨的農村基層組織建設既有積極的推動和促進作用，也有消極的影響和危害，有的甚至是復雜地糾合在一起，難以簡單地作出判斷和結論。概括起來看，這些問題和挑戰主要包括以下幾個方面：

（一）主要問題

1．“兩委”關系不協調問題

目前，由于缺乏全國性的統計資料，我們無法準確判斷全國農村黨支部和村委會的關系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是**年全國農村普遍實行村委會直選以后，農村黨支部與村委會的關系明顯惡化。兩委關系協調融洽的只占少數，多數屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數屬于不協調甚至嚴重對抗。根據廣州市市委組織部和市民政局的一項聯合調查，**年廣州市郊區974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關系協調融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數，但是關系很不正常甚至嚴重分庭抗禮的也相當突出。例如，“紅星村現象”就是一個最典型的代表。另外，在廣州市下屬縣級市增城市的仙村鎮潮山村，新一屆村委會選舉產生以后，村原任會計、出納和治保隊只服從村黨支部的指揮，不服從村委會的領導，村黨支部也不依法向村委會移交權力。新一屆村委會只好另起爐灶，組建新的人馬，而且決定不發給村黨支部成員和服從黨支部指揮的治保隊員工資。在增城市的沙莊街下圍村和石灘鎮崗貝村，黨支部與村委會的關系非常緊張，新當選的村委會主任因為無法掌握法律規定的權力，對村黨支部書記怨聲載道，不斷聯名組織群眾集體上訪。在廣州市白云區石井鎮的望崗村、環窖村、龍塘村等四個村，廣州市番禺區石樓鎮大嶺村、沙灣鎮某村也存在類似的情況。在廣東省東莞市某村，在**年實行村委會直選以后，由于該村黨支部書記未能當選村委會主任，竟然組織黨支部原班人馬對新當選的村委會主任、副主任三次進行圍攻毆打，他們用暴力強走村委會的公章。[14]根據廣東省委宣傳部和廣州市社會科學院的一項調查，在廣東全省，**年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產生矛盾，一種情況是村黨支部書記無視村委會的法定職權，拒不向村委會移交村的公章和財務帳本，使村委會長期無法履行職責，行使對村務的日常管理，這是比較普遍的現象；另一種情況是村委會主任認為自己是幾千名村民直接選舉產生的，應當掌握大權，黨支部書記是上級任命或者幾十名黨員選出來的，不應當掌管大權，自己應當向村民負責而不是向黨支部負責，因而一概不接受黨支部的領導。[15]

為什么在實行村民自治制度以后農村黨支部和村委會的關系會出現不協調甚至對抗性矛盾？對于這一問題，國內學者的主要觀點是：第一，一些地方黨的農村基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，對于實行農村基層民主，尊重村民自治權利在思想認識上不清楚、不重視，對民主選舉在心理上準備不充分，對村委會存在抵觸情緒和嫉妒心理；第二，一些農村黨的基層干部對“黨的領導”和“領導核心作用”的理解存在片面性和偏差，錯誤地將“黨的領導”和“核心地位”等同于個人權力和個人至高無上的地位，不尊重村委會應有的法定權利，引起村委會的不滿；第三，農村的公共權力資源和利益資源十分有限，對這些資源的掌控意味著獲得了進行權威性分配的優勢，對于個人利益會帶來更多的便利，因此，權力爭斗是為了利益爭奪；第四，一些地方的村委會主任把“自治”片面地理解為村委會不受任何制約的權力，因而排斥黨支部的領導和上級政府的管理和指導；第五，鄉鎮黨委和政府在推行政務、指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”，而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”，在農村兩套班子中搞親親疏疏，陣線劃分，人為地制造兩委對立；第六，國家有關法律和政策對黨支部和村委會的職權規定不清晰、不具體、不明確，不可避免地要導致農村兩委的摩擦與矛盾。例如，《村民委員會組織法》對村委會的職權規定了8項，《中國共產黨農村基層組織工作條例》對黨支部的職責規定了6項，仔細推敲，兩者之間存在較多交叉，而對于發生爭權和矛盾時如何裁決又沒有明文規定，這必然導致兩委沖突。因此，要從根本上解決農村兩委矛盾，還必須從立法源頭和政策源頭謀求協調一致，進一步明確農村兩委的權力邊界。

2．自身建設問題

早在實行村民自治制度以前、農村實行家庭聯產承包責任制以后，農村基層黨的建設就出現了一些不能令人樂觀的現象和問題，其中，最為突出的問題就是黨的干部和黨員隊伍年齡老化、素質弱化、思想僵化、作風腐化。到90年代以后，這些問題更加突出。

**年底，在廣東省東莞市大嶺山鎮某村，發生過這樣一件有趣的事：該村黨支部書記當時年齡已經超過60歲了，從他個人的素質條件來看，已經不適合擔任村委會主任，但是，他本人執意要參加村委會主任競選，鎮黨委也考慮到這位老支書為該村勤勤懇懇工作了一輩子，為人又正直厚道，一貫服從上級黨組織的領導，從時代起他就一直是先進人物，應該會得到多數村民的擁護和支持，可以當選村委會主任，讓這種信得過的人在該村黨政一肩挑也是件好事。然而，在這次村民直選中，老支書只得了8%的選票，無法當選村委會主任。鎮黨委和老支書本人百思不得其解，“這些村民的政治覺悟怎么這么低”？“為什么老先進人物不受村民歡迎”？一時間，他們對村民和村民自治產生了種種抱怨，認為在中國農村，農民的思想覺悟低，政治素質差，不應當把村委會主任決定權直接交給農民。而當地農民則有自己的看法：這位老支書雖然說是老好人，人正直厚道，但是，他的文化水平低，思想僵化，觀念陳舊，只懂得聽從上級的命令和指示，缺乏主見和開拓創新精神。這樣的干部在時期是好干部，但是在市場經濟時代不一定行。這個例子說明，在經濟發達地區農村，農民在推選自己的領頭人時，不僅看重思想道德品質，而且看重經濟經營管理能力、文化知識素質，不僅要政治上紅和正，還需要業務上精和專，只有綜合素質強的新型人才，才是農民心目中的好干部。

廣東農村發展的經驗表明，在改革開放以來，廣東農村一大批黨的基層干部帶領群眾努力開拓，銳意進取，找到了一條發展經濟的好路子，使廣大農民迅速擺脫了貧窮，達到了小康，有的地方甚至實現了共同富裕。農村基層黨支部是帶領廣東農民進行第一次創業的重要組織力量。在珠江三角洲地區農村，黨支部更是在農村工業化、現代化發展中扮演了重要的角色，發揮了重要的作用。美國著名學者傅高義（EZRAVOGEL）在《先行一步：改革開放中的廣東》一書中用大量生動的事實揭示了改革開放初期廣東省黨的各級領導人從省委書記到黨支部書記如何帶領群眾搞多種經營，辦鄉鎮企業和發展外向型經濟的過程，說明了黨組織和黨的領導者在農村改革發展中的重要作用。[16]

但是，在廣東農村社會經濟取得了較大的發展以后，由于受到傳統農村管理體制的影響，由于社會環境因素的變化，農村黨支部的建設逐漸出現了一些問題。有的地方黨的基層領導干部居功自傲，貪圖享樂，不思進取；有的地方黨支部書記和支部成員以權謀私，貪污腐化，大肆揮霍集體資金；有的地方黨支部書記習慣搞一言堂、個人說了算，專橫跋扈，一手遮天，嚴重脫離群眾；有的搞宗派主義和家族主義，大肆培植個人親信勢力，“土霸王”思想越來越嚴重，等等。例如，深圳市龍崗區平湖村從聞名全國的“百強村”衰變為負債累累的“空殼村”，就是一個典型的例子。

平湖村地處深圳市龍崗區平湖鎮轄區，總面積大約4平方公里，常住農戶415戶，常住人口1469人，共分為9個村民小組。平湖村有入租企業130多家，外來務工人員2萬多人。80年代初期，平湖村在原黨支部書記的帶領下，抓住改革開放的機遇，大力發展集體經濟，開辦工業園區，取得了令人矚目的成績。早在1993年，該村固定資產總額達到2.5億元，年工業創匯7510萬港元，年終勞動力分紅1萬多元，獲得了“全國經濟百強村”的稱號。1995年，該村黨支部書記被評為“全國勞動模范”、“廣東省優秀共產黨員”，“全國農村優秀黨支部書記”。在取得了巨大的成績和榮譽以后，村黨支部書記和支部一班人開始頭腦發熱，忘乎所以，他們不重視制度建設，不聽取群眾的意見，不接受民主監督，黨支部書記在村各項事務中個人說了算；他們開始經不住各種誘惑，貪圖享受，以權謀私，貪污受賄。據當地群眾反映，1996年以后，村黨支部耗資**多萬元修建了裝有電梯和中央空調的豪華辦公大樓一幢；又耗資**萬元修建了一座仿古山水園林建筑（當地村民戲稱“龍宮”）；黨支部一班人還利用公款大量購置進口豪華小轎車多部，豪華辦公用品和設備，經常借招商引資之名在國內外游山玩水。他們不顧村民的反對，強行投資**多萬元引進“高科技”項目，結果很快虧損倒閉，血本無歸。據調查，從1990年至**年，平湖村黨支部書記個人收受回扣和賄賂金額達1000多萬元，原村集體土地和廠房租金2億多元收入卻無法完帳，帳面收入只有8000多萬元。黨支部書記個人留下的收支白條多達一大麻袋，數十萬元、上百萬元的收支單據竟是一紙白條。由于以村黨支部書記為首的黨支部一班人貪污、腐敗、奢侈、揮霍、亂決策、瞎指揮，平湖村的集體經濟迅速衰退、虧空，引起村民的不滿和憤怒，上訪告狀接連不斷。而村黨支部不僅不猛醒回頭，反而壓制群眾，指使村保安人員砍傷帶頭上訪者，威脅群眾。村民經過不屈不饒的抗爭，五、六次集體到省委省政府上訪，最后到中紀委上訪。在中紀委的支持下，平湖村的問題終于在**年底浮出海面，在**年得到解決，腐敗的村支書等人受到依法制裁。[17]

平湖村的事實告訴我們，農村黨支部在帶領農民發展致富取得成功以后，迫切需要進一步加強黨的思想作風、工作作風和生活作風建設，迫切需要不斷提高自身素質，需要經得起各種嚴峻的考驗，需要增強抵御各種侵蝕和誘惑的能力，需要建立健全各種規章制度和黨內民主生活制度，更加需要密切聯系群眾，虛心聽取人民群眾的呼聲。否則，就會犯錯誤和嚴重的錯誤，甚至走上與群眾為敵、違法犯罪的邪路。

3．工作作風問題

中國共產黨歷來重視工作作風建設，在長期領導革命斗爭和社會主義建設的歷史過程中形成了從實際出發，密切聯系群眾，一切依靠群眾，一切為了群眾的優良工作作風。在領導社會主義現代化建設的實踐中，黨的第二、三代領導集體也十分重視黨的工作作風建設。在中共十五大上，總書記在政治報告中指出：“建設有中國特色社會主義全部工作的出發點和落腳點就是，全心全意為人民謀利益。共產黨員要傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，為群眾辦實事、辦好事。黨的干部特別是領導干部，必須認真執行黨的路線方針政策，決不能有任何偏離；必須正確行使人民賦予的權力，決不能以權謀私；必須把對上級負責和對群眾負責統一起來，決不能把二者割裂開來、對立起來；必須在工作中堅持群眾路線，深入實際調查研究，決不能搞官僚主義、形式主義、強迫命令。一切為了群眾，一切相信群眾，一切依靠群眾，我們黨就能獲得取之不盡的力量源泉。”[18]

在廣東農村基層，多數黨支部基本上能夠按照黨中央的要求，切實培養和樹立良好的工作作風，他們腳踏實地，勤奮工作，努力帶領群眾治窮致富，為群眾辦實事、好事，改變農村面貌。例如，在深圳市寶安區沙井鎮萬豐村，黨支部書記潘強恩和村黨支部一班人帶領群眾大力發展集體經濟，堅持走共同富裕的道路，實現了農村工業化、現代化。萬豐村黨支部一班人難能可貴地做到先進人物和先進集體20年紅旗不倒，未出現領導決策失誤，未出現貪污腐敗分子，未出現干群關系緊張，靠的就是黨支部良好的工作作風。又如，在廣東博羅縣龍溪鎮龍崗村，村民土地大量被政府征集以后，為了帶領群眾謀求新的發展路子，村黨支部和村委會沒有把國家付給的土地補償金全部分光用光，而是一方面落實群眾利益，一方面帶領群眾發展集體經濟和搞第三產業。黨員干部帶頭發展三高農業和高附加值種養殖業，使當地群眾走上了新的發展經濟路子。同時，黨支部和村委會成員集體研究以后，經過村民同意，在村里修建了較好的村路，建起了村民文化娛樂活動室和老人活動中心，還對全村電力設施和公共照明設施進行了改造，明顯改善了村民的生產條件和生活環境，受到村民的好評。

但是，我們也要看到，在一些地方，農村基層黨支部的工作作風還存在相當多的問題，有的甚至十分嚴重。主要表現是，工作作風不踏實，不深入群眾調查研究，不關心群眾疾苦，只關心個人前途；工作方法簡單粗暴，習慣搞強迫命令，官僚主義習氣嚴重；形式主義盛行，虛報政績，好大喜功，急噪浮夸；因循守舊，按部就班，不積極作為，無所作為。

據《經濟日報》**年11月25日報道，湖南省長沙市雨花區政府為了幫助市郊牛頭村改變貧困落后的面貌，于1996年投資為該村修建了一條5公里的村路。本來，這應該是一條幫助農民致富的道路，但是，由于工作虎頭蛇尾，公路通車以后沒有修建相應的配套交通管制設施，公路交通無人管理，造成交通事故不斷發生。通車5年的時間里，牛頭村路段共發生各類交通事故195起，其中造成牛頭村村民死亡事故19起。因此，這條路被當地農民成為“死亡之路”。為什么交通事故早有發生而無人關心和向上級有關部門反映呢？群眾認為，主要原因在村黨支部和村委會不得力，不為群眾說話，群眾不知向誰反映。在這個1300人口的村里，雖然有黨員39名，但是平均年齡超過55歲，有的力不從心，無所事事；有的因循守舊，不思進取；有的只顧自己，外出打工經商。這種狀況下，群眾認為黨支部自身難保，對他們不抱任何希望。直到**年初，長沙市兩位下派包村幫扶干部來到該村，發現問題的嚴重性，才向上級反映情況，牛頭村的“死亡之路”才得以整治，交通狀況根本好轉。

**年，總書記到廣東高州某村視察工作，當地領導人以及該村黨支部不從實際出發、實事求是地向總書記匯報工作，反映實際情況，而是弄虛作假，編造黨支部如何帶領群眾發展經濟，脫貧致富的先進事跡和工作經驗，夸大當地農民的收入水平，以偏概全，混淆視聽。在騙取總書記的贊賞和肯定之后，高州該村聞名全國。一時間，全國各地組織農村基層干部到高州取經的絡繹不絕。可是，這種虛妄的榮耀害苦了當地的農民，群眾有苦難言，對當地黨組織的這種不切實際的工作作風感到極為不滿，紛紛上訪告狀，揭露事實真相。“高州問題”暴露以后，總書記和黨中央十分重視，對這一問題作出了嚴肅處理。“高州問題”之所以能夠瞞天過海，弄假成真，反映了地方和農村基層黨組織的工作作風存在極為嚴重的問題，已經達到嚴重違的原則和紀律的地步。改進農村基層黨支部的工作作風是鞏固農村基層政權、維護共產黨執政地位的基礎，在廣大農民的心目中，基層黨支部的工作作風反映著共產黨的工作作風。總書記曾經在農村工作問題上告戒全黨：“基礎不牢，地動山搖”。因此，我們必須從鞏固農村基層政權、維護共產黨執政地位的高度來重視改進黨的基層組織工作作風的緊迫性和重要性。

4．群眾威信問題

由于黨的地方和基層組織中少數領導干部作風腐化、脫離群眾、脫離實際，忘記了黨的宗旨和要求，在一段時期，黨組織在群眾心目中的威信受到不利影響，在一些地方，黨群、干群關系比較緊張，出現了所謂“信任危機”。

1995—**年之間，在廣東各地民間尤其是在農村基層，普遍流行一種政治說法，即一提到共產黨或者當地黨組織，就有人戲稱“烏龍黨”。“烏龍黨”成了人們對共產黨一種很時髦的別稱或者蔑稱。所謂“烏龍”，是廣東方言，它包括的基本含義是“講大話”，“講空話”，“說話不算數”，“辦事不落實”。民間普遍用“烏龍黨”指稱共產黨和當地黨組織，完全是農民語言，而不是什么別有用心的分子的發明，也不是自由化知識分子的編造。大眾流行語言是社會生活的風向標，“烏龍黨”一說的廣為流行在某種意義上真實地反映了黨組織尤其是黨的基層組織在人民群眾心目中威信的下降。

**年，廣東省中山市某村在全省率先進行村委會直選試點時，村黨支部書記因為長期把持村集體經濟管理大權，規章制度不健全，財務帳目不清楚，村務不公開，村中大事不征求群眾意見，群眾早已對他失去信任，結果，該村支書只得到5張選票。而這位村支書還不甘心自己在政治上的失敗，竟然不向新當選的村委會依法移交村的公章帳本，對村委會百般刁難。村民在忍無可忍的情況下，把這位村支書捆綁起來，拉到村小學的操場上召開群眾批斗會，要求他馬上將公章帳本交給村委會。該村的村民說，“我們已經不相信他是共產黨了，批斗了這位蠻不講理的支部書記以后，有一種解放初期批斗地主老財的感覺”。一位農村黨的支部書記，在人民群眾心目中形象淪落到如此地步，令人既感憤慨又感悲哀。在廣東省電白縣譚白村，**年實行村委會直選以后，村黨支部書記崔某以村集體欠他本人修建村辦公大樓的工程款為由，拒不向村委會轉交辦公樓的使用權，他用幾把粗重的大鎖將村辦公大樓牢牢鎖住，村委會成員在無奈之下，只好忍氣吞聲，在一間村辦養豬場的豬舍里辦公半年之久。而事實上，這位村支書所謂村集體欠他的工程款一說，原本是大有奧妙。崔某擔任村支書以前，是一位搞建筑工程的包工頭，也算得上是一位精明的能人。當上黨支部書記以后，他把“黨的領導”當作副業，而把個人發財致富當正業。為了撈取好處，他竟打起原本很貧窮的村集體的主意，挖空心思主張在村里建一棟“像樣的辦公大樓”，并且信誓旦旦地承諾，村里資金不夠自己可以先墊付，等村里經濟條件好了以后再償還。殊不知，這位心術不正的村支書在承建村辦公大樓時所有購買建筑材料開支、人工開支僅以各種白條作為憑據。一棟很不象樣的辦公樓建起來之后，不僅村集體資金耗費殆盡，而且竟還欠下崔支書個人10多萬元“工程款”。該村群眾對此一直頗有微詞，但誰也不敢要求查帳。就這樣，村黨支部書記成了人們敬而遠之的“二郎神”。該村支書種種精明的行徑，讓群眾對黨支部產生了很深的疑心，對村民自治也失去了信心。[19]

上述事實表明，兩委關系矛盾問題、黨支部自身建設問題、工作作風問題和群眾威信問題，是當前影響農村黨支部凝聚力和戰斗力的主要問題，也是影響農村黨支部在村民自治制度背景下正確確立自己的角色和功能的主要障礙。而產生這些問題和矛盾的的主要原因，不在農民群眾方面，也基本上不在村委會方面，而是在于農村黨支部方面。如果這些問題不解決，黨在農村基層的領導地位就會受到沖擊，黨在農村的一系列路線方針政策就難以得到貫徹落實。

（二）主要挑戰

在研究和分析實行村民自治以后農村黨支部面臨的挑戰時，有些學者和有關實際部門的政策研究者往往把兩委矛盾中村委會主任不服從村支書個人或者村黨支部的領導、鄉鎮黨委和政府對村的行政干預命令過多、黨群干群關系緊張等當作是“挑戰”，其實，這種看法是不科學的，是錯把問題當挑戰。兩委矛盾以及黨群干群矛盾都屬于人民內部矛盾，雖然存在尖銳的對立，但是尚不足以構成挑戰；鄉鎮同村的矛盾屬于工作矛盾和職能矛盾，雖然呈現結構性緊張狀態和壓力狀態，但是也不能視為挑戰。對村民自治制度實施以后全國農村的普遍情況進行深入的研究和思考，我們可以發現，對農村黨支部構成真正挑戰的因素，主要有兩個方面：一是農村宗族勢力，二是農村黑惡勢力。

1．農村宗族勢力的挑戰

宗族是我國具有民族特色的傳統文化因素，社會學研究者認為，宗族是指由父系單世系組成的世系群。以父親血緣為基礎，通過父親世系追溯到同一祖先的父方和男系的直系與旁系親屬，為宗親。由同宗親屬組合為一個有特殊凝聚力的社會團體，就是宗族。[20]在1949年以前的中國歷史上，宗族不僅作為一種文化形態而存在，而且作為一種社會政治組織而存在。在分析中國傳統農村社會時，就把族權（宗族的權力）當作壓迫農民的權力之一。在新中國建立以后，宗族組織基本上被新型社會政治組織所取代，宗族在中國農村至多以觀念形態還殘存著。20世紀80年代以后，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，組織體制的解體，農村基層一度出現組織真空，宗族組織在中國農村便開始復興。根據國內學者的調查研究，宗族組織恢復活躍最明顯的大概有浙江、福建、江西、廣東、湖南、湖北、河南等省農村。根據湖南省岳陽市的調查，80年代末期，三分之一的農村建立了宗族組織。在該市臨湘縣273個行政村中，有230個村建立了宗族組織，比例為84%。在各種宗族組織中，群眾自選族長574人，其中共產黨員和共青團員占38%。[21]而在江西農村，宗族組織已經形成了“族-堂-房-家-戶”五級組織體系，內部關系和規則十分嚴密，比當地農村正式基層政權組織還要完備和嚴密。[22]

農村宗族組織的恢復，很快在農村形成一種非正式的社會力量，即宗族勢力。農村宗族勢力早期活動的基本方式是修族普，立宗祠，祭先祖，這些活動對農村基層社會、政治、經濟、文化生活并沒有明顯的負面影響。但是，到80年代末、90年代初以后，由于村民自治制度在農村的興起，農村宗族勢力開始正式侵入農村公共權力體系，他們借村委會直選的機會，把持和控制農村基層社會，以大欺小、以強凌弱，把公共權力變成宗族私權，為本宗族成員獲得利益和好處提供方便，宗族組織的社會危害越來越明顯。從90年代以來，在全國各地，有關宗族勢力控制支配村黨支部和村委會權力、宗族械斗影響農村社會安定、宗族勢力破壞計劃生育政策貫徹落實的事例十分豐富，我們在此無法一一枚舉。[23]下面，僅以近幾年廣東推行村民自治制度前后的情況作一點補證。

在廣東省陸河縣有一個村莊，自從解體以后就一直處在宗族勢力的控制之下，這個村的村民一切聽從宗族首領，拒不向國家依法納糧繳稅，也不執行計劃生育政策，有的婦女總共生育了9個孩子。對于村黨支部，宗族勢力根本不放在眼里，黨支部反倒還被他們制服了。1996年，鎮政府派工作隊下到該村執行公務，竟遭到宗族勢力的圍攻。縣公安局干警到該村捉拿違法分子，遭到宗族勢力阻撓，甚至公然以暴力方式襲警。他們組織宗族武裝，自制土槍土炮，在村里進行所謂自我保衛。該村已經成為一個名副其實的“土圍子”。為了解決這個“土圍子”，廣東省派出武警部隊，同該村的宗族勢力進行了艱苦的斗爭，才終于平息了這個村的宗族勢力。在廣東省潮州市庵埠鎮某村，**年實行村委會直選時，由于該村陳姓家族人多勢眾，家族成員當選為村委會主任。陳姓家族控制村委會權力以后，不服從村黨支部的領導，經常無中生有，聚眾滋事。過去，這個家族的成員因為違反國家計劃生育政策和違犯法律，受到村黨支部的批評處分，他們一直懷恨在心。在得勢以后，他們對黨支部成員開始打擊報復。在村黨支部召開會議時，他們家族成員以“監督黨支部”、“政務公開”、“民主監督”等冠冕堂皇的名義，包圍會場，大聲起哄，辱罵村黨支部書記，甚至公開宣稱要把村黨支部趕出村。陳姓家族還利用經濟利誘、威脅逼迫等手段拉攏本村小姓氏家族，要他們歸順尊崇，隨時聽候調遣。在廣東省博羅縣農村，雖然宗族勢力的影響并不普遍，但是，在少數地方也存在宗族勢力對黨支部、村委會的挑戰。例如，在羅陽鎮黎村，自1992年開始，該村的實際控制權被宗族勢力把持，黨支部和村級組織兩年多的時間里處于癱瘓狀態，無法履行職責，執行公務，黎村成為一個無法無天的獨立王國。“黎村事件”被新聞媒體曝光以后，曾經在國內引起較大的反響。**年，在進行村委會直選時，博羅縣的義和鎮云步村因為受到宗族房姓因素的干擾，導致村委會成員候選人提名十分混亂，盡管黨支部多方協調，經過幾次反復，也無法產生正式候選人，致使該村的選舉工作不能按原定的工作計劃安排如期完成。另外，本縣石壩鎮的紅星村在進行首屆村委會直選時也是因為宗族房姓因素的影響，遲遲選不出村委會主任。據廣州市民政局負責農村基層工作的干部反映，以廣州市下屬各區、縣級市為單位，在**年進行村委會直選時，都不同程度地存在宗族勢力對農村選舉的介入和消極影響，都不同程度地出現過宗族勢力不顧鎮黨委和村黨支部勸告，用不公平的手段和方式為本家族候選人拉票的現象。例如，宗族勢力利用當地特有的民間風俗禮儀，借機在村委會換屆選舉之際大擺宴席，宗親聚會時就搞密謀策劃，宗親會變成了“地下選舉委員會”。還有的大家族為了自己人當選，自行籌集選舉活動經費，用于請人吃飯、桑拿、打保林球、唱卡拉OK。[24]農村宗族組織的這些行為雖然不一定完全構成違法違規，但是，同黨領導農民實行村民自治制度，保障農民民主權利的精神是格格不入的，這也是對基層黨組織權威的變相挑戰。

從社會發展的角度來看，農村宗族組織的復興并不是像有些學者分析的那樣，它還具有一定的可資利用的傳統價值，可以進行創造性的現代轉換，而是正如以為嚴肅的學者所說，“宗族組織在中國農村的復興，無論從哪個角度看都是一次文化大倒退，必將導致劇烈的社會沖突。它的發展和壯大，意味著中國的現代化還有一段漫漫長路。”[25]

2．農村黑惡勢力的挑戰

曾幾何時，“黑社會”、“地痞流氓”、“惡勢力”等名詞還只是我們描述很久遠時期傳統社會的概念，在現實中，人們最多也只能在有關香港、澳門、臺灣和西方社會的新聞報道或影視文學作品中感知它們的面目。但是，在不到20年的時間里，這些邪惡的勢力以迅猛的態勢在當代中國孳生蔓延。在農村社會，各種邪惡因素匯合成黑惡勢力，無法無天，危害著四鄉八里，把農村鬧得雞犬不寧。從社會危害的形式來看，農村黑惡勢力的罪惡行為包括盜竊、搶劫、綁架、殺人、縱火、投毒、爆炸、奸淫、詐騙、拐賣婦女兒童、威脅恐嚇、敲詐勒索、聚眾賭博、走私販私、制黃販黃、制毒販毒、制造假幣、制假販假、欺行霸市、強買強賣等等。在農村，黑惡勢力不僅危害社會，從事種種違法犯罪活動，而且一方面公然同地方和基層黨政組織對抗，另一方面又拉攏腐蝕黨政干部，尋找靠山和人，有的甚至直接利用各種關系，跑官買官，取得各種合法身份，提高地位，紅黑兼修，紅黑合流，稱霸一方。

在廣東農村，黑惡勢力以湛江、潮州、汕頭、汕尾、惠州沿海地區最為突出，另外，粵北山區一些地方的黑惡勢力也比較嚴重。例如，湛江市有個草洋村，該村是一個近海漁村，村里的海盜組織十分猖獗，除了黨支部、村委會成員外，該村18歲以上的男性絕大多數都加入了海盜組織，他們非法購置獵槍和武器，制造槍支炸藥，經常有組織地襲擊過往貨輪，公開搶劫。對于村黨支部和村委會，他們根本不放在眼里。**年4月，在“打黑除惡”專項斗爭中，湛江警方在武警部隊的支持配合下，兵分四路，對草洋村進行重拳出擊，一舉搗毀了這個邪惡的海盜組織。[26]

在粵北山區連平縣忠信鎮，車匪路霸活動猖獗，這一帶被過往汽車司機稱為“鬼門關”。從90年代以來，忠信地區暴力搶劫汽車和運輸物資的惡性案件層出不窮，但是查處起來困難重重，案犯幾乎無一落網。主要原因是，該鎮黑惡勢力人多勢眾，一個鎮的警力完全不是他們的對手。據反映，鎮派出所所長竟然被100多名流氓黑勢力分子抓起來，綁在汽車上公開游街示眾。另一方面，當地公安干警隊伍中少數人被黑惡勢力收買，與他們警匪一家，同流合污，不僅為他們銷贓提供方便，而且及時為他們通風報信，使得他們能夠提早逃脫搜捕。[27]

更為嚴重的是，農村黑惡勢力利用金錢、物質收買腐化當地黨政領導人，尋找權力保護傘，從農村到城市活動范圍不斷擴大，形成黑惡勢力犯罪活動城鄉一體化。僅在**年，全國“打黑除惡”專項斗爭中就反映出，遼寧省沈陽市主要領導人慕綏新、馬向東成為黑社會成員和高級保護傘；湖南省道縣主要黨政領導人和公、檢、法等部門領導干部30多人充當當地從事長途汽車客運業務黑惡勢力的保護傘；廣西柳州市公安局局長、副局長等領導人充當地下賭王的保護傘等等。在一些地方，黑惡勢力分子還直接在鄉鎮和農村基層獲取一官半職，取得政治保護色。本文前面提到湖南省白沙村陳定華一案就是一個典型的例證。除此以外，在全國很多地方都出現過類似的案例。例如，在河南省虞城縣利民鎮，地方黑惡勢力頭子何長利當上副鎮長以后，先后將本鎮黨委分管政法工作的副書記、鎮武裝部副部長、鎮司法所所長、鎮派出所治安員、鎮電管所所長、鎮企業辦主任等人拉攏為結拜兄弟。然后，又進一步將該鎮5個村黨支部書記和支部委員結拜為兄弟（該鎮原有7個村，但有一個村的黨支部書記被他們認為軟弱無能、一個村的黨支部書記是女性，故未結拜）。然后，將47名鎮人大代表中的22位結拜為兄弟。由于這伙人掌握了該地方政治、經濟、司法、公共事業等權力，形成了一張巨大的關系網，他們為所欲為，橫行鄉里，欺壓百姓；他們敲詐勒索，瘋狂斂財，拐賣婦女、強奸民女，達到無惡不作的地步。[28]在湖南省沅江縣四季紅鎮，1990-1995年之間，鎮、村兩級的不少領導職位被一些道德敗壞、心術不正的地方頭面人物掌握，他們生活作風腐化、貪污受賄、無惡不作，引起群眾不滿，群眾以抗糧抗稅的方式來抵制這個打著共產黨旗號的黑惡勢力政權。[29]1995年以來，湖南省永州市先后出現了12個“嚴重失控”的村，所謂“嚴重失控村”，也就是四季紅鎮類似的情況。[30]

農村黑惡勢力的橫行及其對基層黨組織和基層政權組織的滲透和嚴峻挑戰，一方面昭示著基層社會控制機制出現了嚴重的危機，另一方面，也告戒我們，對于某些農村基層黨的領導干部，我們不能因為他們具有黨員身份、黨內職務，就一概相信他們是我們黨的“自己人”，不能因為他們在其位，就認為他們代表黨代表人民政府，不能因為他們手上舉著我們的旗幟，就以為他們掌握了正義和真理，就把他們當作群眾的領路人。農村黑惡勢力對基層黨政組織的滲透和挑戰同時還表明，隨著國家對社會政治控制的弱化，農村基層權力已經開始發生嚴重的位移，因而使得農村基層權力不再僅僅具有單一的社會政治合法性質，而是呈現出復雜的存在狀態。這種權力位移是通過各種途徑實現的，有錯誤的組織提拔任命，有金錢收買，有被操控的“民主選舉”。因此，要保證農村基層權力的正義性與合法性，一方面要進一步加強國家對基層社會的控制，另一方面要加強基層政權領導核心力量。在基層社會控制方面，國家力量不僅不應當完全退出或者弱化，一律讓基層農民實行所謂“自我管理”、“自我服務”，而且應當大量為農村基層提供公共安全服務和其他公共政治產品；在基層政權領導核心力量方面，必須通過加強和完善黨組織的角色與功能來實現，必須純潔和凈化基層黨組織隊伍，提高共產黨組織自身的素質。由于在實行村民自治制度以后，農村黨支部面臨著上述一系列復雜的問題和嚴峻的挑戰，有的人認為農村黨支部的角色已經多余化；有的人認為農村黨支部的角色已經邊緣化；有的人認為農村黨支部的地位已經被空置化，農村黨支部已經無法或者根本不可能發揮正常的組織功能，因而，進一步提出“取消論”、“懷疑論”和“一元論”等不同論調。本文認為，這些論調都是不可取的，我們必須在順應歷史發展潮流的同時，以與時俱進的態度，科學、合理地確立農村黨支部的角色與功能，堅持黨在農村的領導核心地位，加強和改善黨對農村、農業和農民的領導，積極穩妥地推進農村基層民主政治和社會、經濟、文化各項事業的發展，從而，使黨的農村基層組織重新煥發生機和活力。

四、村民自治制度背景下農村黨支部角色與功能的理論分析

在實行村民自治制度以后，我國農村基層形成了“鄉政村治”的基本政治格局。所謂“鄉政”，是指以鄉這一級作為國家基層政權單位，代表國家，負責執行國家政務；所謂“村治”，是指以村這一級作為社會自治單位，代表農民，負責治理農村內部事務。“鄉政村治”格局的形成，意味著政治國家同民間社會有了基本的分野，公民獲得了一定的自由空間和自主權利。但是，“鄉政村治”格局的出現并非意味著村這一級可以完全獨立于國家政權體系的管理和規制之外，變成若干個“法外自治王國”。村民自治是事務性自治，而不是實體性自治（即村自治）。國家政務的推行在很多時候必然要延伸、下沉到村這一級，具體落實到每個村和每個村民頭上。因為每一個村的居民不僅是這個村的村民，而且是國家的公民；村也是鄉鎮基層政權組織行使國家管理職能和推行國家政務的實體性條件與對象。在實行村民自治制度以后，鄉鎮政府同村民委員會的關系同時期相比發生了重要的變化，鄉鎮政府同村委會的關系不再是領導與被領導的上下級關系，而是指導與被指導的協助與合作關系。這種變化的確給鄉鎮政府行使國家管理權和推行政務帶來了很大的困難。從制度和組織機理來看，之所以出現這種困難，根本的原因在于授權方式的不同。村委會是由農民直接授權（即由村民直選產生），鄉鎮政府則是由農民間接授權（即由鄉鎮人民代表大會選舉產生）。村委會的權力不是來自鄉鎮政府，村委會與村委會之間也沒有通過共同的契約關系和委托授權方式授權給鄉鎮政府。這樣，在國家政權組織與村民自治組織之間、村民自治組織與自治組織之間，就發生了權力關系的“斷層”。

然而，上述分析只是一種單向度的表象分析，并不能反映我國政治體制的全部內容和實質。我國是共產黨領導的國家，共產黨在國家政治生活中居于執政地位，即使是在出現“鄉政村治”格局以后，共產黨的鄉鎮一級組織即鄉鎮黨委同農村黨支部之間并沒有相應地出現相對分離關系，從而使村黨支部相對于鄉鎮黨委而言獲得了自治權。相反，鄉鎮黨委同村黨支部的關系仍然是上下級關系、領導與被領導關系，仍然必須按照民主集中制的原則辦事。因此，在有機連接黨的領導與村民自治、國家政權組織與農民自治組織，修復基層政治體制斷層方面，黨的農村基層組織具有重要的作用。從這個意義上來看，在實行村民自治制度以后，農村黨支部獲得了重新確定自己的角色與功能的制度空間與現實的可能性與必要性。那么，在實行村民自治制度以后，農村黨支部的角色與功能應當是怎樣的呢？下面，讓我們以憲法、《村民委員會組織法》以及黨的有關政策、文件為依據，結合有關理論進行初步的分析。

（一）基本角色

本文所講農村黨支部的“角色”，是指政治角色，即農村黨支部在農村基層的政治地位、法律地位。從這個角度看，在實行村民自治制度以后，農村黨支部的基本角色主要包括以下幾個方面：

1．領導核心地位

我國的憲法和《中國共產黨章程》都明確規定：中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心，在國家政治生活中居于領導核心地位。《黨章》第32條還專門規定：“街道、鄉鎮黨的基層委員會和村黨支部，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”中國農村村民自治制度是黨在農村實行社會主義民主政治的具體實踐，是社會主義民主政治建設事業的一個不可分割的重要組成部分，因此，在農村實行村民自治制度，同樣必須堅持共產黨的領導核心地位。正是根據這一邏輯，在《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條中明確規定：“中國共產黨在農村的基層組織，依照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律、支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”那么，如何理解黨在農村的“領導核心地位（作用）”？根據《黨章》和《村民委員會組織法》的有關規定，結合農村工作的實際，我們可以將“黨的領導核心地位”從以下三個方面來具體理解：

第一，農村黨支部是農村各種組織和各項工作的領導核心。在一個農村里，有黨支部、村委會、經濟合作社、共青團支部、婦女聯合會、民兵等主要組織，這些不同的組織承擔著農村政治、經濟、社會管理等多方面的功能。黨的領導核心地位具體體現就是，這些組織必須服從和接受村黨支部的領導，緊密團結在村黨支部周圍，這種服從和團結不僅是思想上的，更重要是組織上和行動上的。

第二，農村黨支部是黨在農村各項工作和戰斗力的基礎。《黨章》第31條規定：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。”農村黨支部是黨在農村最基層的組織，也是黨在農村基層一切工作的落腳點，黨的路線、方針和政策以及各項具體工作任務，都要農村黨支部去宣傳，去動員和組織群眾學習、掌握，并且要通過黨支部成員的模范帶頭作用，去影響和帶動群眾，使之得以貫徹實施。黨在農村的各項工作任務的完成以及黨的路線、方針、政策的貫徹落實，只能通過農村黨支部這一組織資源，而不能通過其他任何別的組織資源，否則，就不能夠最充分、最廣泛地動員群眾、依靠群眾和造福群眾，就有可能偏離甚至背離黨的宗旨與目標。

第三，農村黨支部是黨聯系農民群眾的主要組織載體。農村黨支部處在同農民群眾最接近的地位，同農民群眾有著天然的密切聯系，具備廣泛和直接聯系廣大農民群眾的客觀條件。而在農村現有各種正式組織之中，村委會是管理村民內部事務的自治組織，，它不能夠同上級黨組織和政府發生直接的聯系，它的作用是有限的；而農村的婦女組織、青年組織、民兵組織以及其它經濟合作組織盡管在一定的意義上聯系著一部分農民群眾，但是，它們的活動內容、目的與實際作用也是有限的，不能夠最廣泛地聯系農民群眾。因此，要在農村最充分、最廣泛地代表農民群眾的愿望和利益，維護和實現農民的利益，最主要和最根本的組織載體只能夠是農村黨支部。以上分析表明，農村黨支部的領導核心地位不是一種抽象的原則規定，而是一種具體的實踐要求。黨支部的領導核心地位既是在法律上明確規定了的，也是在政治上不可動搖、不可代替的。農村黨支部的領導核心地位要求在農村，村民委員會等群眾自治組織，婦女、青年、民兵等群眾組織都必須接受村黨支部的領導，在黨支部的領導下開展自治活動和各項工作。

2．國家人角色

馬克思主義政治學的基本原理指出，國家是在社會中產生但是又同社會日益相脫離并且凌駕于社會之上的力量。從這一原理來看，在國家與社會的關系中，國家高于社會，國家統治社會，國家可以同社會保持各自的相對獨立性。在我國現行的社會主義社會，國家同社會的這一關系仍然沒有發生改變。盡管農村村民自治制度的實行是國家還權于農村社會的行動，但是，國家在農村社會的主權始終存在。國家是由主權、政府、人口和領土等有機要素組成的政治實體，而主權是國家的靈魂與核心。在中國國家主權范圍內，每一個村莊都是它的主權、政府人口和領土不可分割的組成部分。因此，國家主權范圍的任何一個村莊，盡管實行村民自治，但是不能夠脫離國家主權（即國家對這一地方的最高統治權）的制約。政治學關于國家與政府關系的理論進一步指出，政府是國家的重要組成因素，是國家在一定時期的代表，國家的基本職能通常主要是由政府來承擔和執行的，但是，政府不能等同于國家，更不能代替國家。實行村民自治制度以后，政府在農村行政管理職能的弱化并不意味著國家主權在農村的弱化。在時期，我國農村基層實行“政社合一”的政治體制模式，在這一模式中，實行黨的一元化領導，國家管理與社會管理融為一體，政治生活與社會生活融為一體，因此，基層黨組織既是國家人，又是政府人；既是國家人，也是社會人，基層黨組織集多種人角色于一身，權力高度集中。在實行村民自治制度以后，農村基層黨組織的角色實際上發生了體制性的分化，基層黨組織主要是作為執政黨的一部分，充當國家人角色，而政府人角色由鄉鎮政府擔任，社會人角色由村民委員會和其它社會組織擔任。農村黨支部作為黨的基層組織，其主要角色是國家人。有國內學者認為，作為國家人，農村黨支部書記以及支部成員理當享受國家付給的“費”，也就是由國家付給黨支部書記和支部成員一定的工資。但是，實行村民自治以后，農村黨支部成員同村委會成員一樣，都屬于非國家公職人員，他們的工作報酬，只能夠以“誤工補貼”的形式由本村群眾根據實際經濟條件決定補貼名額和補貼標準。這似乎就把村黨支部同村委會的角色與地位混作一團，農村黨支部既不像是國家人，也不像是社會人，而是一個十分尷尬的角色。如果僅僅簡單地從“委托—”關系的一般意義上理解農村黨支部目前的處境，僅僅從報酬給付的角度看問題，難免會把問題簡單化和庸俗化。農村黨支部作為國家人，之所以沒有從國家那里享有工資報酬，變成實實在在的“公家人”，一方面同國家經濟困難和財政短缺有關，[31]中國現有大約70-80萬個村級單位，如果由國家給每個村的黨支部成員發工資，將是一筆巨大的財政負擔，這也不符合中國國情；另一方面，也同中國共產黨的宗旨與原則有關。農村黨支部成員生活在農村，工作在農村，他們已經擁有國家分配給自己的土地等生產資料，可以滿足自己的生活需要，就難以獲得超過當地群眾的特殊利益。盡管農村黨支部作為國家人，沒有得到國家財政支持和供養，但是，國家在政治上賦予了黨支部重要的政治地位和法律地位，黨支部在村一級的存在，意味著國家政權的根基在農村。只要中國共產黨作為中國唯一執政黨和國家政權唯一領導核心這一政黨體制不改變，黨組織作為國家政權維護者和人的角色就不會改變。

3．政務推行者角色

在農村基層“鄉政村治”的格局下，由于鄉鎮政府與村委會的關系發生了變化，村委會不是鄉鎮政府行政業務上的下屬，因此，國家政務的推行和實施不能夠采取行政命令的方式，更不能以強迫壓制的方式。《村民委員會組織法》第四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。那么，鄉鎮人民政府如何對村委會工作進行指導、支持和幫助，村委會如何對鄉鎮政府的工作進行協助，必須具體問題具體分析。而在鄉鎮政府與村委會之間，既熟悉國家政策意圖，又了解本地農村實際情況的，應當是村黨支部。借助于農村黨支部的中介作用，可以把鄉鎮政府對村委會工作的指導、支持和幫助變成村委會的實際需要，把村委會對鄉鎮政府的協助變成有效的合作。

具體就國家經常延伸、下沉到村一級的政務而言，主要包括組織地方和基層政治選舉、征糧收稅、計劃生育、社會治安、義務教育、環境保護、義務兵役等方面。這些方面國家政務的推行，不能夠直接作為工作任務命令村委會實施執行，必須首先通過村黨支部的宣傳、號召和教育引導，使村民了解國家的實際要求，明確自己的責任和義務，然后，在村委會的協助配合下完成。從政務推行的責任承擔方面來看，責任人應當是黨支部，而不是村委會。只有在黨支部書記與村委會主任實行交差任職的情況下，才可以將政務推行的責任定位于村委會主任。現在，有不少地方農村黨支部書記認為，將上述國家政務推行的責任賦予自己，是虛權，是吃力不討好、得罪群眾的苦差事，應當賦予自己一定的農村經濟事務管理權。這種想法從根本上講是不正確的。另一方面，在現實中，黨支部將農村經濟管理權、利益分配大權、社會公共事務的直接管理權掌握在自己手中，而把國家政務的推行責任交給村委會主任，這也是不恰當的，是顛倒輕重主次關系的表現。這種權力與責任關系的錯位必然導致兩委關系不清，職責不明，爭權奪利，沖突對抗。因此，要從根本上理順農村兩委關系，必須明確黨支部的政務推行者角色和村委會的村務管理者角色，在二者權力與責任邊界清晰的前提下謀求兩委合作與協調。有人總是在兩委權虛權實、利大利小方面作比較，認為對哪一方不公平。這些想法只是看到眼前與暫時的情況，是一種孤立、靜止和片面的觀點。實際上，在村委會選舉對村黨支部成員和黨員、合法村民開放以后，所有人的機遇和選擇是平等的，制度的公平性已經具備。具體就一個人而言，在黨支部工作或在村委會工作，一方面取決于個人志向與才能，另一方面取決于群眾的認可與支持。如果在村委會工作，就是村務管理者，如果在黨支部工作，就是政務推行者。

4．村務監管者角色

盡管國家法律將村務管理權、決策權以及具體執行權賦予了村委會，但是，這并不意味著村黨支部對村民自治內部事務完全就處于無權地位，也不是意味著村黨支部對村民自治內部事務完全可以不承擔任何權力和責任。我們姑且撇開兩委交差任職的情況不說，僅就兩委分任的情況而言，村黨支部在村民自治內部事務中也是具有重要職責的。

國內部分研究村民自治問題的學者和實際工作者認為，《黨章》第9條對村黨支部職責的六項規定同《村民委員會組織法》第19條對村委會職責的八項規定存在交叉重疊，這是導致兩委矛盾的主要根源。實際上，如果從理論上仔細推敲這“六項規定”和“八項規定”，二者并不存在根本沖突。在黨支部職責的“八項規定”中，第一、四、六項完全是黨務和政務方面的內容，第二、三、五項涉及村民自治內部事務。但是，值得注意的是，這幾項規定中都明確提到村委會、村民會議和村集體經濟組織，并不是把權力和責任完全歸于黨支部一方。這幾項涉及村民自治內部事務的規定其基本前提十分清楚，那就是，黨支部在其中發揮領導和監督作用，主要角色是領導者、支持者和監督者；村委會、村民會議以及村集體經濟組織在涉及自身具體工作的事務方面起基礎性作用，主要角色是執行者和承擔者。具體而言，當農村經濟建設、社會公益事業與公共事務的原則、方向、計劃在黨支部的領導下確定以后，黨支部從監督保證的角度發揮作用，村委會和其他組織從執行者的角度發揮作用。黨支部不一定直接參與村民自治內部具體工作的管理，而是實行監管。而黨支部實行監管的主要依據就是黨在農村的路線方針政策，國家有關法律法規，人民群眾的意見、愿望與要求，在這一方面，黨支部不是無所作為，而是大有可為。這種監管者角色對于農村社會經濟事務的發展具有重要的作用，同樣也是功不可沒的。

（二）基本功能

本文所講的功能，是指農村黨支部在村民自治制度背景下應當發揮的基本作用。根據對村民自治制度背景下農村黨支部角色的分析，我們可以將黨支部的基本功能確定為以下幾個方面：

1．政治領導功能

農村黨支部的政治領導功能是由其所具有的政治領導核心地位決定的一項重要功能。這一功能的具體內容包括：宣傳、貫徹、執行黨的路線方針政策和上級黨組織以及本村黨員大會的決議；保證國家憲法和法律在本地區的實施；領導和推進農村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，支持和保證村民依法開展自治活動；負責組織和落實國家政務的推行；維護民族團結和國家統一；開展思想政治工作，對農村黨員和群眾進行思想政治教育，傳播先進文化，促進農村精神文明建設的發展；抓好黨組織的自身建設，發展黨的組織，提高黨員素質，向村委會和其他群眾自治組織推薦自己的優秀分子擔任領導者，維護黨的利益和威信。

2．利益表達功能

政治學理論認為，在現代國家政治生活中，政黨組織的一個重要功能就是利益表達功能，政黨組織將本階級成員和其他社會成員的利益要求綜合為政策，從而贏得社會的廣泛支持。[32]《黨章》規定，中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，實現和維護人民的利益是共產黨的全部責任與首要任務。總書記在黨的十五大上又進一步提出了“三個代表”要求，其中，始終代表最廣大人民群眾的根本利益是“三個代表”的落腳點。要真正做到為人民服務、為人民謀利益，農村黨支部必須關心群眾疾苦，傾聽群眾意見和呼聲，深入群眾，開展調查研究，掌握農村、農業和農民問題的最新動向，及時、準確、全面地向黨中央和上級黨政領導部門反映情況和問題，讓中央和上級了解各地農村的真實情況，以便作出科學合理、切實有效的政治決策，將廣大農民的利益要求綜合進國家政策之中。另一方面，村黨支部應當在村集體經濟收益分配、土地和山林湖塘承包、公共福利事業建設等涉及群眾利益的村務管理事項方面向村委會和有關經濟組織、農民合作組織反映群眾的意見和要求，保證農村利益分配原則和利益分配制度的公平合理性。

3．服務支持功能

在村民自治制度背景下，農村黨支部的服務支持功能包括為村委會開展工作服務和為村民生產生活提供服務兩個主要方面。從為村委會開展工作服務來看，包括為村委會開展工作提供政策法律咨詢，提供后備人才隊伍，提供道義支持，爭取鄉鎮黨委政府對本村工作的理解信任和支持，還包括爭取動員群眾參與和民意支持。從為村民提供服務方面來看，包括支持村民依法行使民主權利，支持村民依法從事生產經營活動、發展多種經營、增加收入、改善生活水平的經濟活動，支持村民遵守國家法律維護國家利益的正義行動，支持村民開展積極健康的精神文化活動；幫助農村老弱病殘者解決生活困難，幫助農村群眾抗擊各種自然災害，恢復生產和生活秩序，幫助群眾維護自己的合法權益，抵御各種不法侵害，調解農村各種民間糾紛，公平公正地處理民間矛盾和農民家庭矛盾，幫助農村群眾建立良好的鄰里關系，努力營造良好的社會環境。

4．監督制約功能

農村黨支部的監督制約功能主要是對村委會和農村集體經濟組織以及農民合作組織的行為進行政治監督和法律監督。黨支部依據國家政策和法律，按照多數村民的意見和要求，對村委會執行村民授予和國家法律賦予認可的權力行為進行及時的監督，向村委會提出基本的問題和意見，以便村委會及時改正。黨支部對農村集體經濟組織和農民合作組織的監督制約主要不是對他們內部具體經營方式、經營業務的干預和插手，而是保證他們依法經營，符合國家有關政策和法律，同時保證他們公平辦事，體現內部成員多數人的利益。黨支部在農村的監督制約作用還在于對農村各種非正式組織如宗族組織、宗教組織和黑惡勢力的活動進行監督制約，及時向國家和上級領導部門反映情況，確保農村社會的穩定。

五、加強基層組織建設，完善農村黨支部角色與功能的經驗分析

通過對村民自治制度背景下農村黨支部的角色與功能的理論分析，我們從理性認識的層面建立了一套理想化的模式，這種理想模式的普遍實現，有待于在實踐中不斷探索，總結成功經驗，吸取反面教訓。從廣東省近幾年的實踐來看，在加強農村基層黨支部建設，完善黨支部角色與功能方面取得了一些具有價值的經驗，廣東經驗不僅受到國內外學者的關注和好評，而且受到中央有關部門的肯定。概括起來，廣東經驗主要有以下幾個方面。

（一）實行農村黨支部“兩推一選”和“二選聯動”

為了提高農村黨支部的凝聚力和戰斗力，增強農村黨支部自身的素質，廣東省在廣泛學習借鑒內地有關省市農村黨支部建設經驗的基礎上，形成了具有廣東特色的黨支部建設經驗。其中，一個最重要的經驗就是實行農村黨支部“兩推一選”和“二選聯動”。“兩推一選”的具體做法是，在進行村黨支部換屆選舉時，一方面由村黨員大會提出村黨支部新一屆成員的候選人名單，另一方面由村民或者村民代表提出黨支部成員候選人名單，把黨員大會提名結果同村民提名結果綜合起來，再確定黨支部成員正式候選人，最后回到黨內，由全體黨員大會民主選舉產生村黨支部班子成員。“二選聯動”的具體做法是，在農村村委會換屆選舉時，同時考慮村黨支部的選舉，鼓勵村在任黨支部書記和支部成員、普通黨員參加村委會主任的競選，如果當選為村委會主任的人本身就是村在任黨支部書記，就實行兩委一肩挑；如果當選村委會主任的人是支委成員或普通黨員，則通過召開黨員大會，盡量讓在黨員群眾中威信高的黨員村主任當選為村黨支部書記，原任村支部書記必須讓位下臺；如果當選為村委會主任的人不是黨員，原任黨支部書記也要下臺，先由鎮黨委委派一位臨時黨支部書記，等條件成熟時再產生村黨支部書記。廣東省有關部門的領導人認為，之所以要求在村民直選中失敗的村黨支部書記下臺，主要原因就是，如果一個黨的支部書記在農村真正有能力、有威信，綜合素質強，一般能夠贏得選舉，就不會埋沒黨的人才；在一次村黨員和多數村民都參加了的民主選舉中，黨支部書記如果不能經受民主選舉的洗禮和考驗，僅僅只得到少數選民支持，就不能體現“三個代表”要求，就是給黨丟臉和抹黑。我們決不能再在農村做“群眾不需要黨需要，群眾不歡迎黨歡迎，群眾不信任黨信任，群眾不依靠黨依靠”的怪事。

“二選聯動”在廣東有兩種具體不同的方式，一種是先黨支部改選，根據黨支部班子的情況，再進行村委會改選，爭取把有廣泛民意基礎的黨支部書記推薦給村民選舉委員會，經過民主選舉程序，黨支部書記當選為村委會主任，實現兩委交叉。這種兩委交叉方式從程序上是先支委后村委，廣東順德市、東莞市、廣州市花都區和從化市等多數地方采用這一方式。如果村黨支部整體素質強、群眾威信高，則有可能村兩委完全重合，“一套人馬，兩塊牌子”。廣東南海市、東莞市有的農村就存在這種情況；另一種是先村委會改選，根據村委會成員的情況，再進行黨支部改選，如果村委會主任是原任村支書，就直接實行一肩挑；如果當選村主任的人是支委、普通黨員，則再經過黨員大會選舉，使村委會主任當選為黨支部書記，原任黨支部書記必須讓位。這種兩委交叉方式從程序上看是先村委后支委。廣州市沙河鎮、番禺區部分農村、增城市部分農村等少數地方采用這種方式。

“二選聯動”機制的引入，使廣東農村村委會與黨支部的關系出現了四種主要的交叉形式：（1）黨支部與村委會完全交叉重合，一套人馬，兩塊牌子；（2）黨支部書記和村委會主任由一人兼任，兩委其他成員分任，兩套班子，一個首腦；（3）黨支部書記與村委會主任分任，委員實行交叉兼職；（4）黨支部與村委會基本分任，或者由是黨員的村委會主任擔任村黨支部副書記，或者是由村黨支部委員當選村委會副主任，兩委之間簡單交叉。

“兩推一選”和“二選聯動”機制的引入，明顯提高了黨支部和村委會成員的素質，提高了兩委班子的威信和號召力，增強了兩委協調與合作，減少了兩委之間的摩察成本，減少了農村干部編制職數，降低了農村治理成本，從而，使農村黨支部和村委會在實際上達到兩強合作的“雙贏”結果。實踐證明，廣東農村實行的“兩推一選”和“二選聯動”機制是解決目前黨支部面臨的兩委關系問題、自身素質問題、工作作風問題和群眾威信問題的有效舉措。

（二）在村級選舉中賦予黨組織建議權

為了在村委會選舉中體現黨的領導核心地位與作用，保證農村基層選舉合法、公平、公正地進行，為農村兩委協調合作奠定基礎，2002年1月，廣東省委組織部、民政廳進一步制定了《廣東省村民委員會選舉辦法實施細則》。這一細則根據廣東農村的具體情況，結合上一屆村委會直選工作的經驗教訓以及基層第一線工作部門的意見，專門規定了在村委會換屆選舉中鄉鎮黨委具有提出村委會成員候選人建議意見的建議權。該實施細則規定：“鄉鎮黨委在村民選舉委員會召開提名大會前，應根據考察和民意調查的情況，提出新一屆村委會成員的候選人建議意見，交村民選舉委員會。村民選舉委員會應將鄉鎮黨委的建議意見張榜公布或印發給村民，并且在一定范圍內作說明。”這一規定的主要意圖就是保證黨對農村村民自治組織的領導地位，以有利于農村兩委在將來的協調與合作，有利于兩委交叉兼職，有利于減少選舉的不必要環節與不利因素的干擾和影響。鄉鎮黨委建議權的行使，首先經過村黨支部，由村黨支部根據本村現任村委會班子成員的實際工作業績和群眾意見，向鄉鎮黨委匯報，鄉鎮黨委再向村民或者村民代表進行摸底調查，核實情況，最后作出決定，向村民選舉委員會提出建議人選名單。而東莞市的有些鎮在2002年村委會換屆選舉時，實際上把黨組織的建議權交給村黨支部，村黨支部直接根據工作考核和民主評議的情況，形成新一屆村委會成員建議名單，上報鎮黨委審查備案，經鎮黨委認可以后，建議意見交給村民選舉委員會，向村民公布。對于鄉黨委和村黨支部的建議意見，村民在進行選舉時，可以采納，可以部分采納，也可以不予采納，而鄉鎮黨組織不強制農民。

在村委會選舉中賦予基層黨組織建議權，既不是指定、任命和委派，也不是強制干預民主選舉，而是找到了一種將多數群眾意愿同黨組織意圖有機結合起來的有效途徑，同時也找到了將黨的領導作用同村民自治有機結合起來的著力點和具體依托。這種做法在一些地方的實行，收到了較好的效果。鄉鎮黨委建議權的行使，使村委會選舉中黨組織獲得了制度安排上的新空間，它能夠切實有效地防止基層選舉中利用選舉搞裙帶關系和任人唯親，防止農村公共權力被少數不正義勢力獲取，是保障農村選舉公平公正、提高黨組織威信和戰斗力的新舉措。鄉鎮黨委建議權的行使，通過村黨支部將鄉鎮黨組織和政府同村民自治組織聯系起來，彌補了“鄉政村治”格局中基層政治體制的斷層，使國家人同社會人能夠在制度化基礎上謀求合作，既推行國家政務，有管理農村村務，達到國家與社會關系的和諧。

當然，我們也要注意到，在村委會選舉中賦予鄉鎮黨組織建議權具有明顯的局限性。基層黨組織的建議權必須保持適度行使，不能變成變相的強制命令和內定。如果不能把握好這一權力行使的度，就可能引發同農村群眾的矛盾和沖突。從2002年初廣東省東莞市、廣州市等地農村換屆選舉的情況來看，由于一些地方鄉鎮黨委在村委會換屆選舉之前，進行民意調查和考察工作做得不夠細致，聽取群眾的意見不夠充分，同群眾和普通黨員溝通不夠深入，把建議意見變成了劃框定調，引起群眾和黨員的不滿和反感。有的地方出現了抵制鄉鎮黨委建議名單的現象。例如，在廣州市沙河鎮K村，村黨支部和村民選舉委員會的工作人員前腳在村務公開欄上貼出鄉鎮黨委的建議名單，村民后腳就把它撕下來；有的地方出現選民要求把建議名單從秘密寫票處撕下來才肯投票的對立現象，例如廣州市花都區的L村。還有的地方鄉鎮黨委不顧群眾的意見和民憤，執意把一些群眾懷疑有嚴重經濟問題的在任村干部列入建議名單，導致村民集體罷選，近3000人有組織地堵塞交通要道以示抗議，例如東莞市橋頭鎮S村。這些情況說明，在村級選舉中，基層黨組織首先要充分相信群眾，尊重群眾和依靠群眾，不能過分地將自己的意見強加給農村群眾，更不能違背群眾意愿，違反法律規定，給民主選舉制造障礙。基層黨組織的建議權應當有重點、有針對性地使用。鄉鎮黨組織應當在進行充分調查研究的基礎上，排查出問題村，將工作重點放在問題村，把行使村委會換屆選舉的建議權主要用來針對問題村。而對于正常和比較正常的村，應當放手放心地讓群眾依法進行自由、公開的選舉，保證和支持群眾充分行使民主選舉的權利。

（三）建立農村干部培訓考核評議制度

為了適應從農村管理區向村民委員會轉型的制度變遷，在**年，中共廣東省委和省政府在全省范圍內開始進行農村基層干部培訓，專門建立了培訓工作領導班子，編寫和印發了培訓教材，制定了培訓計劃，將這一工作當作基層工作的一件大事來抓。從培訓內容來看，主要包括：黨的路線方針政策教育，國家有關法律法規教育，廣東農業、農村和農民問題專題研究與探討，村民自治制度建設問題，鄉鎮黨委建設問題，農村黨支部建設問題等等。[33]同時，在農村“三個代表”學習教育活動中，進一步按照“三個代表”要求，對農村黨支部成員進行了專門培訓和教育。通過一系列培訓和學習教育活動，提高了農村基層干部的思想政治素質，促進了觀念轉變和工作作風、生活作風的轉變，重新樹立了黨支部的良好形象，提高了黨支部的威信和號召力、戰斗力，選好配強了農村黨支部書記，健全了農村黨的組織和民主生活制度。農村黨支部凝聚力的增強，增強了黨組織的吸引力。在一些地方，農村有文化、有能力、群眾基礎好、年富力強的優秀分子積極主動地向黨組織靠攏，要求加入共產黨。甚至在一些經濟發達的農村，民主選舉產生的非黨員村主任、民營企業家出身的村委會主任也積極要求入黨。例如，廣州市沙河鎮龍洞村，**年村民直選產生的村委會主任一正兩副都是非黨人士，但是到**年，村主任已經加入共產黨。[34]在深圳市寶安區沙井鎮，有一個村叫民主村，一個村叫共和村，民主村的村主任當選時不是黨員，但是在**年申請要求入黨；共和村的副主任不是黨員，現在也在積極爭取入黨。[35]

在對村黨支部、村委會干部的考核方面，廣東農村各地建立了一套切合本地實際的考核評估指標體系和考核評估制度，對于促使基層干部積極作為，在其位、某其政，發揮自己應有的作用，起到有力的鞭策和激勵作用。例如，在廣州市沙河鎮，鎮黨委和鎮政府制定了一套切合城市近郊、工業化、現代化水平較高農村實際的村級干部考核評估指標體系，這一體系主要包括：經濟建設工作，黨建工作，宣傳文體與精神文明建設工作，計劃生育工作，社區衛生與環境保護工作，社會治安工作，教育工作，社區服務與公共福利工作等14項指標。每一項指標按照一定的分值予以量化，按照百分制由群眾和上級主管部門打分。分出優秀、稱職、一般和不稱職四個等次，根據不同等次，由鎮黨委和鎮政府審批他們在村里享受誤工補貼與獎勵工資的標準。另外，在東莞市的虎門鎮，也是實行這一種量化考核評估的方法。由于量化考核評估方法把群眾民主評議同上級黨委和政府部門權威評議與專業評議結合起來，考評的權威性與公正性、可信性比較高，基層干部一般大多數能夠接受。基層干部考核評議的制度化、正規化和科學化，進一步促進了農村基層干部思想作風和工作作風的轉變，激勵他們積極進取，腳踏實地，兢兢業業，廉政勤政，把國家政務同村級事務結合起來，積極履行自己的職責和功能，較好地完成各項工作任務。

（四）加強村民自治地方立法和配套政策法規建設

在中央賦予廣東地方立法權的一些特殊政策以后，廣東省人大按照重要和全國人大“先行一步，搞好立法試驗”的指示精神，在各方面加強立法力度，為改革開放和現代化建設建構完備的法律體系和提供有力的法律支持。在村民自治制度的法律建設方面，就村民自治地方立法而言，從**年以來，廣東地方先后頒布實行了《廣東省實施，〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法實施細則》、《廣東省村務公開條例》等地方性法規。在相關配套法規政策方面，制訂和頒布了《廣東省村民自治示范方案》、《關于在全省鄉鎮推行政務公開的意見》、《廣東省村務管理辦法（試行）》等。特別值得一提的是，**年12月，由廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳聯合制訂頒布的《廣東省村務管理辦法（試行）》，將實行村民自治制度以后農村黨支部同鄉鎮黨委的關系、農村黨支部的地位、黨支部同各種村級組織的關系、村務管理的原則、村務管理的具體方法、村務管理人員的教育管理、兩委會議與工作制度進行了明確細致的規定，這一《辦法》對目前政務與村務執行、黨支部的地位、作用以及兩委工作關系與權限邊界劃分等重大問題提出了具體解決辦法，有許多創新之處。例如，國家政務由村黨支部具體負責、村委會協助推行的做法；村民自治重要事務先由村委會提出方案、再由黨支部討論通過，最后交村民大會民主表決的方法；村級集體開支實行村主任和村支書“兩筆合簽”的辦法；定期召開兩委聯系會議，互相通報工作情況、相互交流意見和建議的制度；村黨支部民主生活會和黨員民主評議會納入村務管理范圍的做法等等。在制訂村民自治制度建設相關地方法規和配套政策法規時，廣東的基本經驗是，省委、省政府根據調查研究掌握的情況，廣泛聽取各方面的意見，形成立法草案，然后，經過省人民代表大會討論通過，以地方立法的形式確定下來，頒布實施。在一項地方法規頒布實施以后，根據實際情況，再制訂進一步實施完善的法規，或者先由省委、省政府以政策、行政規定的形式試行，等在實踐中檢驗、修改和完善以后，再經過地方人大討論通過，形成具有法律效力的地方性法規。這一點也可以說是廣東在實施村民自治制度和促進基層組織建設方面取得的成功經驗。

總而言之，盡管在全面推行村民自治制度方面，廣東農村同全國先行省份相比落后了將近10年時間，但是，廣東省委和省政府對村民自治工作非常重視，以與時俱進的態度，提出了“起步晚，起點要高，一步到位，后來居上”的基本要求。經過三年的努力實踐，廣東省在吸收借鑒全國各地經驗教訓的基礎上，在村民自治制度建設方面取得了較大的進展，積累了一些新的經驗，這些經驗對于加強和改善農村基層黨組織的領導，維護黨的領導核心地位，完善村黨支部的角色與功能，起到了積極的促進作用。盡管廣東農村在基層黨組織建設和村民自治制度建設方面還存在一些突出的問題，但是，我們不能否定廣東在這些方面所作的貢獻，也不能否定廣東經驗的普遍意義。當然，廣東還要繼續學習和借鑒全國各地在加強黨的基層組織建設，完善農村黨支部角色與功能，促進村民自治制度順利發展方面的有益經驗，不斷取得新的進步。