當前人大監(jiān)督工作存在的問題及對策

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統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是實踐科學發(fā)展觀的基本要求和根本方法。而加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，是社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容。人大及其常委會的監(jiān)督，是國家權(quán)力機關(guān)履行憲法和法律賦予職責的重要內(nèi)容。監(jiān)督法的頒布實施，對各級人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)，加強和改進人大監(jiān)督工作，提出了更新更高的要求。我們一定要從堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，充分認識人大監(jiān)督工作的重要性，繼續(xù)解放思想，大膽開拓創(chuàng)新，認真總結(jié)監(jiān)督工作實踐，進一步規(guī)范監(jiān)督工作程序，完善監(jiān)督機制，增強監(jiān)督工作的針對性和實效性，在實踐科學發(fā)展觀的過程中，不斷加強和改進人大監(jiān)督工作。

一、當前人大監(jiān)督工作存在的問題

從我們這次調(diào)研的情況來看，多年來，在各級黨委的領(lǐng)導下，我市各級人大在行使監(jiān)督權(quán)方面做了大量的工作，監(jiān)督內(nèi)容和范圍逐步擴大，監(jiān)督路子不斷拓寬，監(jiān)督手段不斷強化，監(jiān)督形式不斷創(chuàng)新，監(jiān)督實效不斷提高。但也存在不少值得研究和探索的問題，與憲法、法律和人民群眾的要求還有很大的差距，與實施依法治國基本方略的要求還很不相適應。概括起來說，主要反映在如下五個方面：

（一）思想認識不到位。人大對“一府兩院”的監(jiān)督，是憲法賦予人大的一項重要職權(quán)，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，當然是很重要的監(jiān)督。按理，人大依法實施監(jiān)督，應當是通暢無阻、步步到位的。特別是監(jiān)督法頒布實施以后，擺在人大面前的本來不再是要不要監(jiān)督、該不該監(jiān)督、敢不敢監(jiān)督的問題，而是要思考如何進一步完善監(jiān)督機制，強化監(jiān)督實效的問題。但在現(xiàn)實中并非如此，還存在著不少的束縛和障礙。在地方黨委方面，有的領(lǐng)導同志對人大的性質(zhì)與職權(quán)、人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位與作用認識不深，擔心人大過多過強的監(jiān)督會削弱黨委的領(lǐng)導，沒有真正做到全心全意支持人大大膽行使監(jiān)督權(quán)，有的甚至或明或暗地限制人大行使監(jiān)督權(quán)。從監(jiān)督的主體人大常委會來說，不少領(lǐng)導成員是從黨政領(lǐng)導崗位轉(zhuǎn)過來任職的，經(jīng)歷多，教訓也多，覺得既然到了“二線”工作了，不必這么認真，多一事不如少一事。況且，到人大工作，角色變了，方位變了，行使權(quán)力的方式也變了，有些不適應，也多少有些失落感，因而執(zhí)政的觀念淡薄了，開拓的意識不強了，創(chuàng)新的動力也不足了。在工作中怕這怕那，畏首畏尾，放不開手腳，使監(jiān)督權(quán)的行使難以到位。在監(jiān)督的客體方面，由于一些被監(jiān)督者法治觀念、宗旨觀念淡薄，認為人大監(jiān)督是“挑刺”、“找麻煩”，是“無事找事干”，在思想上產(chǎn)生抵觸，在行動上設法規(guī)避，有的甚至設置種種障礙使人大監(jiān)督無法到位，直接影響了人大監(jiān)督的實效。如在實際監(jiān)督中，“一府兩院”對人大及其常委會作出的決議、決定或?qū)徸h意見，人大代表提出的建議、批評和意見，人民群眾向人大常委會提出的申訴、控告和檢舉，有的單位既不重視，也不夠支持，辦理落實不到位。

（二）監(jiān)督機制不適應。主要有兩個方面：一方面是地方人大的監(jiān)督機制未能完全適應依法治國的要求。從這次調(diào)研的情況看，無論是市或者縣（區(qū)），人大的組織程度、人員結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設置，都不適應監(jiān)督工作的需要，資源配置無法與行政機關(guān)、司法機關(guān)相比。其次，人大及其常委會在行使監(jiān)督權(quán)時缺乏必要的處置手段，不少環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”。第三，沒有設計有效避免決策失誤的監(jiān)督機制，而追懲性的事后監(jiān)督難以避免決策的重大失誤。如法院審判案件，當事人對判決不服才向人大等有關(guān)部門反映訴求，經(jīng)過人大常委會的受理和調(diào)查核實，認為法院判決顯失公平，再組織力量糾正，難度既大，收效也微。長此以往，勢必使“一府兩院”認為人大監(jiān)督只務虛、不務實，無形中造成社會對人大作用的虛置錯覺，影響了人大監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性。另一方面，就是地方人大內(nèi)部監(jiān)督體系還不完善。一是上下級人大之間的監(jiān)督體系未能理順。地方人大在實施監(jiān)督時“各自為戰(zhàn)”，不能形成上下相應的、強有力的監(jiān)督態(tài)勢。二是地方人大的監(jiān)督過于抽象和原則，使權(quán)力的監(jiān)督往往變成一種擺設。三是選民對代表的監(jiān)督機制仍未能形成。選民和選舉單位忽視對人大代表職責情況的監(jiān)督和溝通等情況，是造成對代表監(jiān)督乏力的重要原因。從這兩個方面看，加強和改進人大監(jiān)督工作，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能的優(yōu)勢，仍是我們當前面臨的重要課題。

（三）政治體制的不協(xié)調(diào)及政治文化的困擾。當前人大的監(jiān)督工作日益繁重，人民群眾對人大的要求也高。但現(xiàn)行國家政治體制與傳統(tǒng)的執(zhí)政方式的矛盾，影響了人大監(jiān)督職權(quán)的行使。一是黨政不分制約著地方人大實施監(jiān)督。在現(xiàn)實中，存在黨委決策與政府行為共為一體、由黨委包攬政府事務的情況，使人大難以實施科學、有效的監(jiān)督。二是地方黨委代行或干預權(quán)力機關(guān)履職影響監(jiān)督權(quán)行使。三是監(jiān)督體系不順影響監(jiān)督作用發(fā)揮。在同級人大的監(jiān)督和來自上級主管機關(guān)的監(jiān)督不一致時，“一府兩院”究竟該執(zhí)行誰的監(jiān)督成為一個矛盾。四是地方行政機關(guān)的條條管理、權(quán)力擴張和財政支撐乏力等因素，也往往導致地方人大監(jiān)督弱化。另外，社會政治文化發(fā)展的局限性，制約著人大監(jiān)督工作的開展。歷史遺留下來的政治哲學，形成了重“人治”、“德治”而輕“法制”、“法治”的局面；脫胎于革命戰(zhàn)爭年代的我國現(xiàn)行政治體制，又重視黨的形式而忽視國家形式，重視黨內(nèi)監(jiān)督而忽視人大監(jiān)督；社會上法制渠道傳播不夠通暢，法制宣傳教育條件和力度不足，一些公民的民主意識和法律意識淡薄，對人大監(jiān)督缺乏正確的認識。

（四）民意表達和反饋機制存在問題。在2007年全國兩會的記者會上，總理指出：“社會主義民主歸根結(jié)底是讓人民當家作主，是要創(chuàng)造一種條件，讓人民監(jiān)督和批評政府。”但是，目前這樣的“一種條件”還沒有真正創(chuàng)造出來。正處于人民內(nèi)部矛盾的凸顯期和信訪問題高發(fā)期的今天，我們傳統(tǒng)的信訪制度下，知道情況的人沒有解決問題的能力，能解決問題的領(lǐng)導干部往往又不了解情況或了解了而漠然處之，因而信訪部門轉(zhuǎn)給有關(guān)部門的信訪事項經(jīng)常石沉大海。中國特色的信訪制度作為人民群眾反映利益訴求的一個主要渠道，它的存在本身沒有問題，問題在經(jīng)常性的“操作”失靈。人大的督辦乏力，影響著人大的監(jiān)督效果。

（五）部分代表的履職能力與角色不適應，常委會組成人員結(jié)構(gòu)不盡合理。盡管人大代表的整體素質(zhì)正在逐步提高，但“會議代表”、“掛名代表”仍不鮮見，職務意識淡薄，履行義務責任感不強；履職知識缺乏導致履職能力低下，遇到問題時往往無從下手，既不知道該采取何種監(jiān)督方式，也不能有針對性地提出具體的監(jiān)督意見。在常委會組成人員中，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人員少；兼職委員偏多，專職委員比例少；照顧性安排現(xiàn)象突出，“官員”委員多，“群眾”委員少，不能充分反映各階層的意愿。

二、加強人大監(jiān)督工作的對策

那么，如何進一步解放思想，努力實踐科學發(fā)展觀，進一步加強和改進人大監(jiān)督工作呢？我們在調(diào)研和各級人大的實踐中，提出如下的應對思路。

（一）深刻領(lǐng)會監(jiān)督法，主動適應新要求。如前所述，監(jiān)督法的頒布實施，對人大的監(jiān)督工作提出了新的更高要求。市、縣（區(qū)）人大常委會，首先要以貫徹實施監(jiān)督法為契機，進一步加強和改進監(jiān)督工作，努力增強監(jiān)督工作的針對性和實效性。一是要明確監(jiān)督的主要形式。二是要突出監(jiān)督重點。人大常委會每年要選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會關(guān)注的重大問題，作為監(jiān)督的重點。從制度上、機制上逐步解決帶有普遍性、傾向性的問題和群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。對決算草案和預算執(zhí)行情況報告進行審查，要把預算收支平衡、重點支出的安排和資金到位、預算超收收入的安排使用、部門預算制度建立和執(zhí)行、向下級財政轉(zhuǎn)移支付、人大關(guān)于批準預算的決議執(zhí)行、上級財政補助資金的安排和使用等七方面作為重點內(nèi)容。執(zhí)法檢在社會普遍關(guān)注的重大問題。三是要改進監(jiān)督方式。人大的監(jiān)督工作是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項經(jīng)常性工作，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。要按照敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的要求，今后應認真探索和實踐如何把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督、專項監(jiān)督與綜合監(jiān)督、初步監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督、聽取專項工作報告與執(zhí)法檢查、推動自行整改與依法糾正相結(jié)合的多種監(jiān)督形式，增強監(jiān)督合力，提高監(jiān)督實效，更好地適應新時期人大的監(jiān)督要求。

（二）完善民意表達和反饋機制，建立合理通暢的民意表達和利益?zhèn)鬟f渠道。允許不同民意的存在和表達，允許社會中多元的意見和利益通過協(xié)商予以解決，允許不同的民意在互動過程中進入公共政策的議程，最終使公共政策的產(chǎn)品符合社會中絕大多數(shù)的民意，這是發(fā)展社會主義民主政治，構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。因此，拓寬、疏通和增加人民群眾的利益表達、訴求渠道，使人民群眾的利益訴求在更高、更廣的制度層面上體現(xiàn)，是人大做好監(jiān)督工作的前提和基礎。民意表達機制包括四個方面的涵義：一是各項政策法規(guī)在制訂實施前，應征求有關(guān)專家、群眾代表的意見，減少和防止決策的隨意性，從源頭上預防侵害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生。二是要拓寬民意表達途徑，為人民群眾的訴求提供暢通、便利的渠道。下一步，要實行人大代表及常委會組成人員向社會公布通訊地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待時間和地點。三是要完善群眾來信來訪的接待機制，明確職責，熱情接待，指明出路，堅決杜絕“冷、橫、硬、推”。四是要逐步建立高效透明、便于監(jiān)督的人民內(nèi)部矛盾調(diào)處工作機制，有協(xié)商、合議、聽證和辦理、復查、復核的三級終審制等，提高求決效果，減少重復求決和越級求決。這種機制既包括人民內(nèi)部矛盾求決的公開透明、便于監(jiān)督的要求，又包括建立統(tǒng)一領(lǐng)導、各方協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、各負其責、齊抓共管的工作機制。

（三）大膽探索人大監(jiān)督的長效機制。這需要解決三個方面的問題。一是監(jiān)督的內(nèi)容如何才能監(jiān)督到位？首先要制訂行之有效的監(jiān)督制度，對人大監(jiān)督的法律依據(jù)、對象范圍、內(nèi)容程序、原則和結(jié)果處理等問題進行具體的規(guī)定。其次，要確保“三權(quán)”的落實。人大在今后的監(jiān)督實踐中，在運用檢查權(quán)和審議權(quán)的同時，要充分重視處置權(quán)的運用，即提出質(zhì)詢案、組織特定問題的調(diào)查委員會、提出罷免、撤職案等。同時，要實行“三制”結(jié)合，即強調(diào)對國家行政機關(guān)和司法機關(guān)建立健全執(zhí)法責任制和錯案追究制，人大常委會也要相應地建立健全執(zhí)法責任制。通過把這“三制”結(jié)合起來，形成強有力的監(jiān)督體系。在監(jiān)督中，還要注意探索如何才能做到全面監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督、對事監(jiān)督和對人監(jiān)督、執(zhí)法檢查與個案監(jiān)督結(jié)合起來，結(jié)合得更好。二是應采取的監(jiān)督手段如何才能運用到位？對經(jīng)常運用的審議、評議、執(zhí)法檢查和視察等手段，一定要做到力求深入，務求實效，不裝門面，不走過場。審議重大事項時要能審出問題，議出對策。對法律有規(guī)定而不常采用的質(zhì)詢、罷免、撤職和組織特定問題的調(diào)查委員會等監(jiān)督手段，應選擇時機，大膽地依法運用。凡是看準了的問題，采取常規(guī)監(jiān)督手段又不能解決的，要理直氣壯、毫不猶豫地運用這些剛性的監(jiān)督手段，直到問題徹底解決。當前，要逐步把規(guī)范性文件的備案審查作為人大常委會開展法律監(jiān)督的重要內(nèi)容和經(jīng)常性監(jiān)督工作來抓，從決策環(huán)節(jié)加強對權(quán)力運行的監(jiān)督。毫不忌諱地說，以前這方面的工作是缺位的，今后抓起來也有不少實際困難，但一定要逐步開展。三是監(jiān)督的層次如何才能監(jiān)督到位？第一，在重視發(fā)揮人民代表大會和人大常委會的監(jiān)督作用的同時，還要注意充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督作用。在這方面，以前做得不理想、不盡人意。今后，要適當?shù)匮埜嗟娜舜蟠砹邢Ｎ瘯h，要讓列席會議的代表對會議審議的議題會前就充分了解，對審議的內(nèi)容進行必要的調(diào)查研究；要考慮給列席會議的代表提供發(fā)言時間，在整理審議意見時，對代表好的發(fā)言應注意提及和落實。同時，常委會開展工作和組織活動都要廣泛邀請人大代表參加。人大常委會及機關(guān)各職能部門要加強和代表的廣泛聯(lián)系，為代表履行監(jiān)督職責建立平臺，創(chuàng)造條件。鼓勵代表可通過提出意見、批評、建議、約見“一府兩院”領(lǐng)導與部門負責人和持證視察等辦法，對“一府兩院”工作進行監(jiān)督。同時，要積極做好人大代表議案、建議、批評和意見的辦理工作，特別是要加強對代表建議的跟蹤督辦，進一步提高代表建議的辦理質(zhì)量、辦結(jié)率和代表滿意度。

（四）不斷提高人大代表和常委會組成人員的素質(zhì)。人大代表和常委會組成人員，是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的基礎和依托。因此，提高人大常委會的監(jiān)督水平，首先要著力提高人大代表和常委會組成人員的素質(zhì)。今后，在考察、醞釀人大代表和常委會組成人員候選人時，應拓寬視野，注重素質(zhì)、能力、結(jié)構(gòu)和民意，以克服人大監(jiān)督資源的“先天不足”。同時，在日常工作中要善于通過法律培訓、開展視察調(diào)研等途徑，不斷提高人大代表和常委會組成人員的政治思想素質(zhì)、法律水平和議事能力，培養(yǎng)良好的工作作風。今后，各工作委員會在組織視察、調(diào)研時，都應對參加的專業(yè)小組代表進行法律知識、業(yè)務知識培訓。常委會每審議事項前，也要先進行法律知識培訓。另外，還可以通過開展代表向選民述職、選民評議人大代表等活動，讓人民群眾了解自己的代表和權(quán)力機關(guān)如何依法行使權(quán)力的情況，增強人大代表和常委會組成人員的使命感和責任感。