非法進出口貿(mào)易現(xiàn)狀及策略研究c

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1、我國出口ODS特點

目前我國是世界上最大氟產(chǎn)品生產(chǎn)國和出口國，2000年以來，我國出口的消耗臭氧層物質(zhì)主要是HCFCs類及少量的CFCs類(《議定書》批準(zhǔn)的豁免用途)及甲基溴等產(chǎn)品。HCFCs類產(chǎn)品主要用于制冷劑、清洗劑、發(fā)泡劑和原料用途。從出口統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看:原料占30%，制冷劑占40%，發(fā)泡劑占25%，其他占5%。我國原料主要出口美國、歐盟、日本等發(fā)達國家，這些國家管理比較規(guī)范，問題較少。但用作制冷劑、發(fā)泡劑、清洗劑等的ODS出口覆蓋全球，中東、南美、非洲、南亞等國家是我國ODS的主要出口地。ODS出口相關(guān)的非法貿(mào)易主要集中在制冷劑方面。目前，我國生產(chǎn)的ODS制冷劑主要是HCFC22及含有HCFCs的混合物。含氟制冷劑是ODS的主要消費類型且種類繁多，如R401/402/403/405/406/408/409/411/501/502/503/504/506/509等。這些都是國際公認(rèn)的制冷劑，各種混合成分、比例也很固定。但是，將上述制冷劑的成分及比例改變也可以用做制冷劑。為了履行國際公約，控制這些物質(zhì)的進出口，環(huán)保部、商務(wù)部及海關(guān)總署分別在2006及2009年發(fā)文將這類物質(zhì)列入我國的ODS進出口受控名錄(商品編碼3824740090)。我國還是非ODS制冷劑主要的供應(yīng)國，我國的氫氟碳化物(HFCs)類物質(zhì)，特別是HFC134a生產(chǎn)量很大。這類物質(zhì)沒有被列為消耗臭氧層物質(zhì)，不受《議定書》控制，但它們都具有較高的GWP(全球變暖潛能值，GlobalWarmingPotential)值，也是重要的溫室氣體。

2、ODS非法貿(mào)易的原因

第一，各國淘汰ODS的進程不一樣，導(dǎo)致各國的ODS進出口政策差異。根據(jù)人均消費量，《議定書》將世界國家分為第二條款國家和第五條款國家。所謂第二條款國家是指人均消費消耗臭氧層物質(zhì)0．5kg以上的國家，主要是發(fā)達國家。第五條款國家則是人均消費量不足0．5kg的國家，主要是發(fā)展中國家，我國是最大的第五條款國家。就HCFCs類物質(zhì)來說，《議定書》要求第二條款國家2006年凍結(jié)生產(chǎn)和消費，2030年全面淘汰。也就是說，2030年生產(chǎn)和消費為零。第五條款國家則是2016年凍結(jié)生產(chǎn)和消費，2040年全面停止生產(chǎn)和消費［4］。然而，第十六次締約國大會又提出加速淘汰HCFCs的計劃，要求第五條款國家和第二條款國家的凍結(jié)和停止消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)和使用的期限提前。各國為了實現(xiàn)《議定書》的目標(biāo)，根據(jù)《議定書》規(guī)定的義務(wù)，制定了相應(yīng)的對策和措施。美國和歐盟已經(jīng)凍結(jié)了HCFCs生產(chǎn)和消費，制定了相應(yīng)的控制進出口措施。歐盟2011年了禁止進口ODS用途的HCFCs的禁令，俄羅斯也于2012年1月開始禁止進口HCFC22及其含有HCFC22的混合物。在這種情況下，與這些國家進行禁止類物質(zhì)的進出口貿(mào)易，就明顯違反這些國家政策，屬于非法貿(mào)易行為。第二，非法進出口具有巨大的經(jīng)濟利益。在歐盟2011年禁止進出口HCFCs類物質(zhì)后，消耗臭氧層物質(zhì)的價格不斷上漲。目前，歐盟HCFC22的價格已經(jīng)漲到每公斤20多美元，而該類物質(zhì)在我國還不到每公斤3美元，非法貿(mào)易1t，毛利潤有20多萬元人民幣。巨大的利潤不斷刺激了非法貿(mào)易行為。第三，騙取退稅。在我國消耗臭氧層物質(zhì)的退稅率不同，例如，我國HCFCs純物質(zhì)的出口退稅率為8%～12%，而混合物的退稅率為5%左右。有些企業(yè)為了獲得較大的退稅率，故意把混合物申報為純的化學(xué)物質(zhì)。第四，市場需求不斷上升。雖然各國相繼凍結(jié)、淘汰ODS產(chǎn)品，但是以前生產(chǎn)的使用HCFCs的產(chǎn)品仍在使用，一般的電器平均壽命在15年以上，每年社會保有量的10%產(chǎn)品面臨維修，需要一定量HCFCs物質(zhì)。從淘汰CFCs(俗稱氟里昂)的歷史來看，美國于2000停止了CFC12的生產(chǎn)，但市場上有百萬輛的汽車、冰箱等設(shè)備，這些產(chǎn)品的維修需要大量的CFC12。雖然，美國開展了對舊有汽車、冰箱等設(shè)備中的CFC12回收工作，但回收技術(shù)要求高、投資大、回收成本高，導(dǎo)致CFC12價格迅速上漲，刺激了非法貿(mào)易行為。HCFCs也面臨同樣的問題，美國存在大量的以HCFC22或含有HCFC22作為制冷劑的設(shè)備，如家用空調(diào)。2006年，美國已經(jīng)凍結(jié)生產(chǎn)HCFC22，2013洪云，等中國消耗臭氧層物質(zhì)非法進出口貿(mào)易狀況和對策分析21年HCFC22要消減35%，而HCFC22回收也面臨著和CFC12同樣的投資大、成本高等問題。預(yù)計未來幾年內(nèi)，HCFC22或含有HCFC22的物質(zhì)需求會不斷增強。

3、常見的非法貿(mào)易形式

1.以回收ODS名義出口此類案件主要發(fā)生在一些發(fā)達國家已經(jīng)禁止進口的ODS品種上。如2000年，第二條款國家全面停止了新生的CFCs類和哈龍類物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，并制定了相關(guān)政策，禁止進出口新生的CFCs類和哈龍類物質(zhì)，但回收的CFCs和哈龍不受控制。因此一些不法商人就鋌而走險，將新生的CFCs和哈龍申報成回收CFCs，從事非法貿(mào)易。我國目前還沒有較好的回收技術(shù)、設(shè)備和管理體系，也沒有回收的ODS物質(zhì)供出口。但以回收ODS名義出口的行為卻偶爾發(fā)生。

2.利用各國政策差異偽報瞞報如前所述，我國HCFCs類的出口主要以原料用途和ODS用途名義出口。作為原料用途主要出口到發(fā)達國家，主要用戶是大化工廠，批量大，一般不會作假。作為發(fā)泡劑出口的HCFCs相對較少，存在的問題也較少。問題比較多的是制冷用途方面的出口。但各國淘汰進程不一樣，在進出口HCFCs特別是用于制冷劑HCFC22的政策是有差異的。例如，俄羅斯禁止HCFC22的進口，但允許HCFC141b的進口，不法商人就將禁止進口的產(chǎn)品偽報成HCFC141b。俄羅斯于2012年4月向我國通報，查獲一個貨箱以HCFC141b名義進口的產(chǎn)品，總重近20t。實際上，該貨物含R113，2．49t;HCFC141b，98t;R12，32t;R22＆R40，8．30t。該案屬典型偽報、瞞報行為。

3.以小商品形式夾帶出口(義烏等小商品市場、烏魯木齊等邊貿(mào)市場)還有一些不法企業(yè)，以出口普通商品的名義，在集裝箱中夾藏受控的ODS，逃避海關(guān)監(jiān)管。這類行為中一般以夾雜在百貨類貨物中較為多見，主要發(fā)生在一些小商品買賣中。我國浙江義烏及一些邊貿(mào)市場，國際商販較多，他們來中國購買一些百貨，有時也購買一些小包裝的制冷劑，很多商販并不知道含氟制冷劑進出境需要許可證。在新疆，很多中亞國家的商人來到邊貿(mào)市場，購買大量生活用品，同時也購買了含氟制冷劑，少則兩三瓶，多則十幾瓶裝。烏魯木齊海關(guān)就查獲過此類案件。4利用ODS產(chǎn)品和非ODS產(chǎn)品的相似性偽報瞞報用做制冷劑的CFCs、HCFCs類物質(zhì)或含有HCFCs類的混合物和一些其他非ODS物質(zhì)如HFC134a、混合物制冷劑R404/R407/R410等，在功能上和包裝上具有相似性(見圖1、圖2)，都是用同樣形狀的鋼瓶包裝運輸，這些類型的制冷劑，許可證管理的和非許可證管理的極易混淆。因此有些公司為了逃避監(jiān)管，把HCFCs類物質(zhì)或含有HCFCs類的混合物申報為HFC134a或者其他不需要許可證的物質(zhì)出口。

4、已采取的控制措施

2005年11月，在《蒙特利爾議定書》第十七次締約方大會期間，英國環(huán)境調(diào)查機構(gòu)向大會播放了由該機構(gòu)秘密拍攝制作的反映一些不法商人進行非法貿(mào)易情況的錄像片［5］，使得國際社會更加關(guān)注非法貿(mào)易。面對這種嚴(yán)峻的形勢，為解決實際問題，環(huán)保部會同海關(guān)總署和商務(wù)部修訂“消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法”，完善了法律體系，加強了打擊ODS進出口非法貿(mào)易的工作力度。

1.積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，開展打擊ODS非法貿(mào)易專項行動自2006年，有關(guān)主管部門先后聯(lián)合開展了“補天行動”［6］、“補天行動II期”、“大地女神行動”、“國門之盾”等以打擊ODS非法貿(mào)易為主要內(nèi)容的專項行動。通過上述行動，進一步加強了我國相關(guān)執(zhí)法部門打擊ODS非法貿(mào)易的意識，加強了部門合作。我國海關(guān)每年都會查獲多起ODS非法貿(mào)易案件，對犯罪分子起到了震懾作用，遏制了非法貿(mào)易的發(fā)展勢頭，特別是扭轉(zhuǎn)了EIA報告對我國的不利影響，樹立了良好的負(fù)責(zé)任的大國形象，得到國際社會的認(rèn)可和贊賞。

2.做好審批把關(guān)工作，防范非法貿(mào)易的發(fā)生開展《ODS進出口管理辦法》的修訂工作，進一步細化了ODS進出口審批流程，特別是對回收的ODS管理規(guī)定進行了補充和完善。同時對進出口商的資質(zhì)進行了要求，設(shè)置了必要的審批條件，使得進出口審批工作更加完善，防止審批漏洞。在2010年，還與聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)合作，建立了ODS進出口事先知情機制(IPIC)，對于重點物質(zhì)、重點國家的ODS貿(mào)易實現(xiàn)一對一的貿(mào)易確認(rèn)，從根本上減少了審批環(huán)節(jié)惡意作假行為的發(fā)生。

3.探索多部門聯(lián)動機制，打防結(jié)合，提高工作效率2011年7月，以寧波市為試點，建立了由寧波市環(huán)保、海關(guān)等政府部門共同參與的聯(lián)動機制，以摸索和嘗試多部門協(xié)作打擊ODS非法貿(mào)易工作的新模式，為我國其它省市(特別是沿海港口城市)提供示范，為國家履約目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障。通過該機制的建立，增強了部門間(縱向、橫向)的合作;加強了溝通，實現(xiàn)了ODS非法貿(mào)易、生產(chǎn)的情報信息共享;同時不定期的開展聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合執(zhí)法，對轄區(qū)內(nèi)的非法貿(mào)易行為進行徹查和嚴(yán)打，有效遏制了非法貿(mào)易的勢頭。

4.積極開拓資金渠道，為監(jiān)督執(zhí)法部門做好能力建設(shè)通過與世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際機構(gòu)的積極溝通，利用《議定書》多邊基金，為相關(guān)監(jiān)管部門配備了ODS快速檢測儀和必要的辦公設(shè)備;同時為海關(guān)、商務(wù)、環(huán)境監(jiān)察等部門提供定期培訓(xùn)，提高這些部門對ODS的專業(yè)認(rèn)知和打擊防范ODS非法貿(mào)易的工作水平。2012年，以上海海關(guān)、寧波海關(guān)、黃埔海關(guān)和烏魯木齊海關(guān)等ODS案件多發(fā)的重點海關(guān)為試點，開展了打擊ODS非法貿(mào)易專項活動。通過調(diào)研培訓(xùn)，增加對偽報瞞報ODS的查驗等，進一步加強海關(guān)關(guān)員的執(zhí)法意識和執(zhí)法水平，提高了海關(guān)部門打擊ODS非法貿(mào)易的能力。

5.利用ODS貿(mào)易的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，推動情報交流，加大打擊力度進出口辦一方面協(xié)調(diào)海關(guān)各職能部門采取各種措施強化對ODS進出口的正面監(jiān)管，另一方面積極與商務(wù)部門溝通利用許可證聯(lián)網(wǎng)核銷等系統(tǒng)，加強ODS進出口許可證件和電子數(shù)據(jù)的審核、比對工作。與UNEP亞太辦公室保持聯(lián)絡(luò)，獲取更多的非法貿(mào)易信息;并加強與亞太RILO(世界海關(guān)組織亞太地區(qū)情報分析中心)的經(jīng)常性溝通交換情報，形成了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)亞太辦公室與亞太區(qū)域各國消耗臭氧層物質(zhì)管理機構(gòu)之間、亞太區(qū)域海關(guān)之間、國內(nèi)海關(guān)與環(huán)保部門之間專項行動情報交流和信息交換機制，為海關(guān)部門開展行動提供情報信息支持。還利用研討會、對話會等平臺，與區(qū)域內(nèi)的其他國家開展信息交流與合作。同時我國積極參與由聯(lián)合國環(huán)境署倡導(dǎo)的事先知情機制(IPIC)，在出口敏感國家和地區(qū)的ODS貿(mào)易中，預(yù)先與進口國進行確認(rèn)，有力防范了非法貿(mào)易的發(fā)生。該機制實施3年來，成功預(yù)防和制止了10余起非法出口貿(mào)易。

6.廣泛宣傳，營造打擊ODS非法貿(mào)易工作的良好氛圍通過多種渠道，及時向國際社會公布我國打擊ODS非法貿(mào)易的成果，展示我國打擊ODS非法貿(mào)易活動的決心和立場，樹立我國的良好國際形象。同時通過多種形式面向社會、企業(yè)進行宣傳教育，提高公眾對ODS非法貿(mào)易危害性的認(rèn)識。2012年在UNEP的幫助下，我們在烏魯木齊的邊防過境場所利用張貼畫、宣傳折頁等形式針對邊貿(mào)市場的過境人員進行了集中宣傳，取得了良好的效果，同時對我國及周邊國家履約工作起到了促進作用。

5、政策建議

盡管在打擊非法貿(mào)易工作上已取得了很大成績，但我們對將來的形勢仍然不能掉以輕心。近兩年，消耗臭氧層物質(zhì)非法貿(mào)易又有所抬頭，一些國家已向我國相關(guān)部門通報了有關(guān)案件情況，如不進一步采取措施，ODS非法貿(mào)易案件可能進一步增長。由于非法貿(mào)易的形式很隱蔽，特別是中國是化學(xué)品出口大國，出口量很大，在出口環(huán)節(jié)上發(fā)現(xiàn)和查獲非法貿(mào)易的難度很大，打擊非法貿(mào)易的工作還在摸索階段，特別需要得到相關(guān)部門多方面、多層次的支持。

1.調(diào)整氟化工產(chǎn)品出口退稅政策，促進企業(yè)守法螢石是氟化工重要的原料，為了保護有限的螢石資源，我國在數(shù)年前就對螢石礦的出口采取配額管轄，并對下游氫氟酸采取出口征稅15%左右的措施。但是國外需求商及國際市場把螢石和氫氟酸的需求變?yōu)閷浞嵯掠萎a(chǎn)品的需求，紛紛從中國采購，甚至到中國設(shè)廠，變相從中國獲得寶貴而廉價的氟資源。然而我國對螢石的下游產(chǎn)品卻采取了出口退稅的政策，鼓勵出口。以HFCs為例，目前的退稅率在13%;一般HCFCs在9%左右;最大宗的出口產(chǎn)品HCFC22出口退稅為13%。另外，我國對HCFCs和HFCs的混合物退稅率低于同類產(chǎn)品純物質(zhì)的退稅率。氟化工產(chǎn)品的退稅政策，存在著一定的弊端。首先，對氟產(chǎn)品采取退稅，這和國家對氫氟酸出口征稅15%的政策相矛盾，使對氫氟酸征稅政策的效率大打折扣。其次，資源開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)在中國，污染也留在中國，對中國的環(huán)境產(chǎn)生非常不利的影響。最后，HCFCs和HFCs的混合物退稅率低于同類產(chǎn)品純物質(zhì)的退稅率，弊端尤其明顯。理由之一，混合物的生產(chǎn)比較簡單，但附加值比較高。由于退稅較低，國內(nèi)企業(yè)不愿混合出口，而將如HCFC22、HFC152等純物質(zhì)賣給國外公司，國外公司通過簡單的混合，就能賺取高額的利潤。理由之二，有些國內(nèi)企業(yè)出口混合產(chǎn)品，為了獲得較高的退稅，將混合物申報成純物質(zhì)，刺激了企業(yè)偽報瞞報、騙取退稅。因此，建議對上述提到的氟化工產(chǎn)品及其混合物采取零退稅或者采取同樣的出口退稅率，有利于保護中國的環(huán)境，有利于企業(yè)遵紀(jì)守法。

2.加強打擊“三非”能力我國于2007年7月向國際社會宣布實現(xiàn)了《議定書》規(guī)定的淘汰目標(biāo)，并且比《議定書》規(guī)定的時間提前了兩年半，受到了國際社會的高度贊揚。但近年來，ODS生產(chǎn)有所增加，主要表現(xiàn)在CFCs類和甲基溴等ODS物質(zhì)方面。這些物質(zhì)的非法生產(chǎn)嚴(yán)重影響了我國的履約效果，對國內(nèi)守法企業(yè)的經(jīng)濟利益也產(chǎn)生非常負(fù)面的影響，并刺激了非法貿(mào)易，特別是非法進出口，嚴(yán)重影響了中國政府的國際形象。例如，2012年6月份，浙江、江蘇等地正規(guī)企業(yè)聯(lián)合向環(huán)保部反映CFC11非法生產(chǎn)問題。由于CFC11發(fā)泡效果好、價格低，其非法生產(chǎn)導(dǎo)致正規(guī)企業(yè)的HCFC141b銷售減少、價格下降，效益下滑。打擊“三非”(非法生產(chǎn)、非法消費、非法進口)工作包括非法情報的收集分析、證據(jù)收集、案件調(diào)查、協(xié)調(diào)專家和執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動等。但目前開展此項工作的投入，特別是查處非法生產(chǎn)、非法貿(mào)易的人力和財力支持均嚴(yán)重不足。為鞏固履約成果、防止將來出現(xiàn)嚴(yán)重問題，建議盡快平衡、協(xié)調(diào)配置各方面力量，加強打擊ODS“三非”能力。

3.加強ODS進出口管理機構(gòu)建設(shè)世界上大多數(shù)國家已不生產(chǎn)ODS，所需ODS物質(zhì)全部依賴進口，這就使ODS進出口管理成為我國一項非常重要的任務(wù)。與替代、引資工作相比，2040年以后，項目改造和ODS替代完成后，必要用途、原料用途(如HBFCs是生產(chǎn)一些重要西藥的原料)仍然存在，因此ODS進出口管理也將是一項長期工作。2000年經(jīng)國務(wù)院同意和中央編制辦批準(zhǔn)，我國成立了“國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦公室”，明確了辦公室作為中國消耗臭氧層物質(zhì)管理機構(gòu)的地位和職能。有關(guān)部門也對辦公室的建設(shè)做出了具體規(guī)定。但是，多年來，ODS進出口管理辦公室建設(shè)特別是資金和編制方面一直進展不大。為了做好ODS進出口管理工作，確保履約工作成果，樹立負(fù)責(zé)任大國的形象，建議繼續(xù)加強ODS進出口管理辦公室及相關(guān)人員隊伍的建設(shè)。

作者：洪云宋陽孫芳娟單位：國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦公室