城市管理行政執法體制的構建思考

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摘要：隨著經濟和社會的發展，城市化進程的加速，城市管理作為新時代的產物，應運而生，由于我國城市管理行政執法體制建設時間較短，經驗不足，且城市管理的對象具有復雜多變性，這就導致城市管理行政執法體制構建過程中出現許多的問題。本文分析了城市管理行政執法制度的基本內涵，并對城市管理行政執法體制的現狀和存在的問題進行探討，進而提出一些行之有效的措施，為我國城市管理行政執法體制的完善和創新提供更多的思考。

關鍵詞：城市管理；行政執法；體制構建；構建途徑

城市作為城市環境的中心地帶，城市管理的重要性在不斷的凸顯出來，行政執法作為城市管理的重要手段之一。我國城市化進程在不斷的推進中，城市管理的對象具有復雜性和多元化的特點，這就大大提高了城市管理的執法難度。因此，對于城市管理的行政執法體制要進行不斷的創新和完善，以滿足城市發展的需要。創新城市管理行政執法體制能夠有效的解決當下我國城市管理中的部分問題，有效的預防城市環境與執法隊伍之間出現各種沖突和矛盾，從而更好的推動城市的發展，為人民提供更加優質且豐富的城市生活。

一、城市管理行政執法制度的基本內涵

城市管理行政執法，“是指在城市管理領域，依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰集中起來，交由城市管理綜合行政執法機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執法制度。”[1]在實際的執行過程中，綜合行政執法機關具有行政處罰權、行政強制權和行政調查權。城市管理綜合行政執法機關的職能范圍有相應的依據，根據《國務院關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等文件的規定，其中包括市容環境衛生管理、市政管理、城市規劃管理、綠化管理、公安交通管理等方面的法律、法規、規章制度的全部或者部分行政處罰權，以及其他行政處罰權。其綜合職能范圍主要由七種確定的智能范圍和一個兜底的條款構成的，又被簡稱為“七+X”。但在各省市區域的具體執法過程中，綜合職能范圍可能有所不同，實際的執法范圍由各省、市人民政府進行具體的規定。

二、我國城市管理行政執法體制的現狀及存在的問題分析

（一）行政執法管理中公民參與度較小。在城市管理行政執法過程中，由于執法機關對公民的參與不夠重視，導致公民的參與度較小。公民作為城市發展的重要環節，是城市發展和建設的主體，在實際執法過程中，公民參與得不到官方的認可，公民參與管理城市的規章制度沒有得到執法機關的基本認可，且落實不到位，因此存在行政執法機構自行實施管理的現象，這就導致了大眾對執法機構心存不滿和怨氣，這就大大降低了公民的執法參與度，不能真正推動城市的發展和進步。（二）執法存在分力和不力。“我國城市管理行政執法機關屬于城市綜合行政部門。”[2]所以，其部分權利存在從其他行政機關分流出來的，這就會存在權力分權的問題。由于城市管理行政執法機關的管理范圍較廣，且在法律劃分上，對于各個部門之間的權利并沒有進行細致的劃分，這就會造成在執法的實際過程中，各部門對處罰的認識不準確，存在偏差，部門配合程度不夠，工作積極性不夠，遇到問題出現相互推諉的現象，這就嚴重影響了行政執法的工作效率和工作質量，影響了執法部門在公民中的形象。（三）執法人員隊伍龐雜，存在暴力執法和暴力抗法。根據國家相關規定，城市管理行政執法的主體主要是由行政機關和公務員組成，但在實際的工作中，會存在實有人數遠遠多于在編人數，超編嚴重的現象，聘用沒有編制的臨時工作人員，由于臨時工作人員的綜合素質不高，執法行為不夠規范，對其約束力較小，因此其不當的執法行為為執法形象帶來了不好的影響。商販和城管之間暴力執法和暴力抗法的事件頻發發生，由于商販和城管的地位不同，商販處于弱勢地位，城管處于強勢地位，因此，城管在城市中擔當的角色通常是名聲不好，不招大家喜歡，兩者之間的矛盾頻發，部分地區甚至會出現集體性的暴力抗法和集體性的暴力執法現象，這些都影響了城市的行政執法機關與民眾之間的和諧共處，不利于和諧社會的構建。（四）監督和保障體制不完善。由于暴力抗法和暴力執法等時間的頻頻發生，足以見得對執法的監督工作不到位。對城市管理行政執法部門進行監督的部門主要集中在本級政府和自身，由于監督的主體較為單一，且層級較高，外部和自我的約束能力都較弱，監督主體范圍沒有擴充到立法機關和人民群眾等，因此就造成城市管理行政執法過程中執法問題頻出。保障機制的不健全問題也十分突出，執法手段單一、執法效果不明顯、執法的相關設備不夠先進、信息化水平較低、執法的經費欠缺等都導致執法機制的正常順利運行得不到相對應的保障，有可能造成執法人員的人身安全受到威脅，間接影響了執法人員的執法積極性。經費不充分的地區，甚至會出現“自費執法”的現象，通過罰款獲得收入去解決經費不足的問題。

三、完善城市管理行政執法體制的構建路徑

（一）更新行政執法的執法理念，完善行政執法隊伍的建設。城市管理行政執法要明確建設要求，按照建設法治政府和責任政府以及服務政府的各種要求，堅持以人為本，更新行政執法的理念，提高執法隊伍建設水平，提高執法人員的自身素質。對于執法隊伍要進行規范化的管理，進行統一編制，按照國家相關規定進行招錄公務員，招錄完成后，要進行二次考試確定執法人員。對于領導職務，要求競聘上崗的方式，選取政治過硬，且工作扎實，業務水平初中的人員，要調動基層城公人員的工作積極性。此外，要大力重視執法人員的培訓工作，通過參觀學習、組織培訓等方式提高執法人員的執法水平。對于執法人員要進行定期的考核，考核要做到全面性和綜合性，考核的頻率要合理，定期的公開公布考核成績，并建立崗位輪崗的制度和責任追責制度。“明確賦予城管部門的相關管理職能和執法權力是必要的。”[3]執法人員違法執法應當承擔的相對應的責任，嚴格追究不負責任的執法人員的責任。（二）創新城市管理行政執法體系。1.加強執法隊伍的作業管理，落實責任單位制度。要加強執法隊伍的作業管理，要在城管監察組織中落實責任單位制度。與城管監察組織相比，責任單位可以作為一個小型的工作單元，其工作目標更加詳細和具體，能夠更加準確的判斷成員的努力和目標之間的距離。劃分小責任單位，能夠幫助組織內的成員更加明確自己的工作內容和工作目標等，在自己的責任區域內進行執法行為。小責任單位的劃分十分靈活，對城管監察大隊或分隊進行劃分，對班組也可以進行劃分責任單位，劃分后，通過良性競爭的形式，營造積極向上的組織環境。“責任單位制度的建立，標志著城管綜合執法管理工作規范性的提高。”[4]2.設立社區檢察員，應對突發事件。現行的執法作業方式多為大幫式、突擊式、即時性，這種執法作業方式沒有深入到社區中，真正了解群眾的訴求，和群眾之間建立更加和諧和互動的協作關系。改進執法作業方式，可以講城管監察分隊隊員設置為“社區城管監察員”和“機動城管監察員”，社區監察員負責自己固定的責任區，承擔自己區域內的環境監察工作，而“機動監察員”并不劃定固定的負責區域，當遇到突發事件，進行緊急出動。3.加大城管教育和公民教育宣傳工作，提高公民的參與意識。“公民參與是城市管理執法強調公眾對執法過程的決策、實施和監督，體現政府和公眾之間的良好合作。”[5]因此，要將公民參與城市管理行政執法形成規范性的法律文件，明確公民參與的各種相關信息，如目標、性質、內容及職能、程序等，通過將其納入城市執法的立法體系中，保證公民參與有法可循。提高公民參與意識，通過宣傳和教育，加強公民“城市是我家”的意識，更加自覺的遵守城市管理的相關規定，培養公民的主人翁意識。此外，城市政府可進行適當的分析和調整，促進居民委員會向著理性化、合作化、成熟化的社會公共組織的目標發展，能夠真正代表和反映民眾的心聲和呼吁。主動接受新聞媒體的監督，“培養更多有著較強公眾權利意識以及法律意識的人員，進一步增強人民群眾的監督水平和能力。”[6]對于小商販，要采用溫和執法的方式，設立專門地帶，從根本上解決小商販與執法人員之間的問題，加強小商販的公民教育，促進我國城市的健康和諧發展。4．加快政務公開，實現透明化和公平化。城市管理執法部門的開展要做到透明化和公開化，加快政務公開，從而建立起一個暢通的信息流通渠道，積極的開展“陽光執法”，讓權利更好地行使在陽光之下。以“四個公開”為主要內容，主動接受來自社區群眾的監督，將公民參與落實到實處，從而順利的推進城市市容環境政治工作，改善人民居住的城市環境，打造人民滿意和認可的執法過程。

四、結束語

我國城市管理行政執法正在進行不斷的改革，其體制也在不斷的完善，因此，我們要根據各地區城市的實際情況，對城市管理行政執法體制做出新的調整和完善。改變傳統執法管理過程中的不科學不合理的執法行為，通過人性化、科學化、規范化的執法體制去調動執法人員的工作積極性，提高公民的參與意識，加快政務公開，從而從整體上提高城市管理行政執法水平，更好地促進城市的發展，實現和諧社會的構建目標。

參考文獻：

[1]崔賓.我國城市管理綜合行政執法現狀探析[J].《管理觀察》，2016（1）：40-41.

[2]袁禮.城市管理行政執法體制構建分析[J].中國管理信息化，2016，19（1）：208-209.

[3]秦國際，艾振學.論城管行政執法體系的構建[J].沈陽工程學院學報（社會科學版），2014：25-27.

[4]吳剛.創建和完善新型城市管理行政執法體制[J].國家行政學院學報，2003（2）：51-54.

[5]王姝.論城市管理行政執法體制構建與公民參與[J].城市管理與科技，2008（2）：47-48.

作者:劉為穩 劉為勇 單位:1.江西應用科技學院 2.江西師范大學