城鄉居民社會養老保障制度改革研究

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[摘要]城鄉居民社會養老保障制度是促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障,社會公正是促進制度健康有效運行的根本.通過梳理我國城鄉居民社會養老保障制度,結合社會公正理論以及社會養老保障制度的法理基礎、本質與制度定位發現,城鄉居民社會養老保障制度存在籌資水平低、補貼激勵機制失效、財政支付壓力大、制度缺乏公正性等問題,并面臨人口老齡化程度加劇、“逆全球化”趨勢出現、傳統養老保障方式功能弱化等嚴峻挑戰.應當建立非繳費型的普惠性和差異性養老津貼制度,科學配置關鍵要素,進一步完善個人繳費制度.

[關鍵詞]社會公正;制度定位;關鍵要素;養老津貼;個人繳費

當前,黨和政府正在努力讓改革發展成果惠及全體人民,積極地推進社會保障制度建設,已基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,社會保障制度的實施在一定程度上發揮出改善民生、維護人民福祉、促進社會公平正義和經濟發展的作用.但是,由于受到多種因素的制約,我國社會保障建設仍滯后于人民日益增長的對社會福利需求的向往、經濟發展和財政增長的速度,面臨諸多挑戰.一是社會養老保障制度建設的核心價值理念出現偏差,一些地方政府過度關注經濟指標、急于對短期養老金擴面征繳、過于注重當下的社會穩定,以致于出現政府負全責的“泛福利化”和居民負全責的“反福利”思潮;二是制度上缺乏對社會保障主要制度間的結構與功能的合理定位;三是經濟增速和財政收入增速放緩、福利剛性、人口老齡化等問題導致基本養老和醫療保險等制度的收支失衡,“減稅(費)的外部經濟環境給社會保障水平的進一步提升帶來壓力”[1];四是隨著社會發展以及我國新常態下的經濟結構調整,城鄉居民人口流動性增強,居民的社會身份、就業形式具有更大的不確定性以及收入來源比較復雜,導致養老和醫療關系轉移接續的問題繁雜.此外,社會養老保障制度的權威性被削弱,出現對制度的預期不穩與信任危機,居民認同和參與的積極性下降.因此,本文基于社會公平視角改革城鄉居民社會養老保障制度,增強保障的公平性、效率性、適應性和可持續性,以助推國家治理現代化.

一、研究背景及文獻綜述

(一)研究背景.2014年,國務院印發«關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見».該意見規定,城鄉居民基本養老保險堅持和完善社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式,城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成,支付終身.對于基礎養老金部分,中西部地區由中央財政全額負擔,東部地區由中央財政和地方財政各承擔50％;個人賬戶主要由個人繳費和地方人民政府對參保人的繳費補貼構成.個人賬戶儲存額按國家規定計息.個人繳費標準統一歸并調整為每年100~2000元12個檔次,地方政府繳費補貼標準根據個人繳費檔次升高而逐漸遞增,對100元的繳費檔次給予每人每年不低于30元的補貼,對500元以上的繳費檔次給予每人每年不低于60元的補貼,地方政府可以根據實際情況調整繳費檔次和適當增加補貼金額.2018年,東部地區的上海最高檔次繳費補貼額度為675元、北京和南京最高檔次繳費補貼額度均為150元,西部地區的陜西省最高檔次繳費補貼額度為200元,中部地區的吉林省最高檔次繳費補貼額度為170元.補貼標準差異產生的原因是長期實施梯度發展戰略和財政包干體制導致省份間的經濟財政實力懸殊、公共資源配置嚴重不均.根據«2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報»數據,2017年,城鄉居民基本養老保險實際領取待遇人數為15598萬人,基金支出為2372億元,計算得出全國城鄉居民養老保險待遇人均為每年1520元.可見,月均近130元的待遇水平無法保障城鄉居民的基本生活.現行養老保障制度實施中的問題主要有:籌資水平低且對財政的依賴性強,居民的逆向選擇和財政補貼激勵機制失效,財政支出壓力持續增大導致制度的可持續性差,繳費、財政補貼和待遇缺乏公平性,等等.(二)文獻綜述.學界主要從宏觀結構系統和微觀事實參數兩個層面對養老保障改革進行研究.宏觀研究主要包括社會保障體系的改革方向與發展戰略.王延中(2018)就我國社會保障體系改革與調整的基本方向、思路與制度框架進行研究,提出建立“四支柱”的社會保障體系基本框架.[2]鄭功成(2017)闡述了社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇,認為應當優化制度結構,實現多元主體共建共治.[3]王新梅(2018)通過梳理20年來國際公共養老金的最新動態與教訓,得出中國養老金制度頂層設計的理論依據是錯誤的.[4]已有研究在養老保障制度改革的宏觀思路方面取得了重大成果,但單純從社會公平正義和共享發展理念角度改革城鄉居民基本養老保險制度的研究較少.微觀層面對養老保險具體制度及制度實施所產生的影響進行了較為深入的研究,關于養老保險具體制度的探討主要包括養老金、政府財政責任與財政補貼機制、繳費機制及待遇水平、養老保險的替代率、基金收支平衡等.曹信邦(2017)探討了養老金制度的本質和價值取向,建議通過建立多支柱養老金體系化解風險[5];鄭軍、龍俊桃(2015)通過研究得出政府責任缺失導致社會養老保障發展失衡的結論[6];王敏(2017)對城鄉居民基本養老保險財政補貼政策進行研究,發現其面臨四大困境[7];楊婭(2018)探討了城鄉居民基本養老保險待遇水平的確定及繳費機制[8];許燕、鞠彥輝(2017)通過精算及實證分析得出較低的養老保險替代率難以保障城鄉居民老年時的基本生活[9];鄧大松等(2015)研究了延長退休年齡對基本養老基金長期收支平衡償付能力的影響.[10]關于制度實施影響的探討主要包括基本養老保險繳費對消費、儲蓄、勞動力供給的影響.總之,現有研究大多是在既定的制度框架下對微觀事實參數進行改革并積累了豐富的研究方法.然而,面對中國轉型秩序存在的“權利分配失衡、財富分配失衡與風險分配失衡”[11],在城鄉居民被限制的要素收益、廉價的勞動收益和相對更多支出才能獲得福利保障的背景下,應當選擇何種養老保障制度模式?現行制度存在哪些問題?如何進一步提高保障水平和消除省際群體間的差異進而實現社會公正?對于社會保障制度的這些問題需要我們進行更加深入的研究.

二、城鄉居民社會養老保障制度的理論闡釋

(一)以實現社會公正為價值目標.社會公正①是指社會成員應當“得其所應得”,是社會養老保障制度的基本價值理念.正如約翰􀅰羅爾斯所強調的:“正義是社會制度的首要德性􀆺􀆺某些法律和制度,不管它們如何有效率和安排有序,只要它們不正義,就必須加以改造或廢除.”[12](P．3)在現代市場經濟條件下,城鄉居民普遍的利益需求體現在“追求人的尊嚴的基本生存底線應受到平等對待和追求人的多樣化需求的自由發展”[13],即普惠性公正和差異性公正.在社會養老保障領域,普惠性公正意味著城鄉居民的基本尊嚴和基本生活應得到保障,并持續獲得社會發展帶來的益處、共享改革發展的成果,具體表現在城鄉居民是否均等地分享有限的社會基本資源,社會上的“最少受惠者”是否參與分享發展的成果,強調社會資源分配的公正性.普惠性公正的實現需要國家的強制性介入、公共化的制度體系保障、公共財政的持續不斷投入,總體上社會成本相對較大.差異性公正側重于城鄉居民對生活自由和發展空間的多樣化需求.由于居民間需求的種類和層級以及個體能力和追求需求的具體方式不同,城鄉居民間存在收入差異化的發展趨勢.差異化的產生主要是市場經濟資源配置的高效性促使城鄉居民進行多樣化的自主選擇,使其實現了自身財富的不斷積累,進而使個體之間形成收入差距.在社會保障領域,應當依據城鄉居民有所差別的繳費貢獻實行相應的待遇分配.差異性公正的實現需要城鄉居民的個體努力、個人較大的成本投入并承擔因“自主決策”產生的發展性風險,以激發社會發展的活力.對于中國社會轉型帶來的利益結構失衡和社會相對不穩定,國家應當及時地干預,“必須‘以公正為中心重構改革話語’,促進社會公正秩序的建立”[14].黨的報告在保障和改善民生部分兩次提及“社會公平正義”,把社會公正置于國家治理的優先地位加以考量,社會公正有助于推進國家治理能力現代化的實現.社會公正由普惠性公正與差異性公正構成,社會養老保障制度應有效地推動二者均衡發展.首先,要“適度優先”促進基礎層面的普惠性公正.主要是指在保障城鄉居民基本生存條件層面而非高福利層面保證社會的“基本生存線”;在關乎人的尊嚴和體面的生活的民生領域,國家應當承擔起“最終給付擔保責任”,提供“人作為人”應享有的起碼的社會條件.[15](PP．74~76)進入新時代,政府需要有更大的作為,應當根據國家經濟實力、公共財政增長速度和城鄉居民對普惠性公正的普遍需求建立“普惠型”的社會養老保障制度,以根本改善城鄉居民的生活水平并進一步提高民生福利,維護社會公正、增進民眾的政治信任.其次,應當保證基礎層面的差異性公正的實現.隨著中國社會現代化和體制轉型的推進,異質的多元化社會逐漸形成,社會構成日趨復雜,城鄉居民呈現出更加多樣化的生活方式.國家應確保城鄉居民差異化的生存和發展方式得到認可,使其發展潛力得到充分發揮.(二)法理基礎、本質與制度定位.社會養老保障制度的產生與發展源于對人的生存權的保護,這種權利是人人平等的,社會成員均有獲得生存保障的權利.生存權是公民天然應當享有的一項基本權利,國家有義務滿足權利人的合法要求,保障權利人權益的實現.公民權利理念為社會保障制度提供了正當性來源,可以說人權是現代社會養老保障的法理和政治基礎.我國憲法第14條第4款規定:“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度.”因此,通過社會養老保障制度的建立和實施可以真正地保障城鄉居民社會保障權的實現.“應將公共物品定義為基于滿足公共需求,依托公共權力和通過共識與非對稱性合作實現再生產的公共利益性物品.”[16]社會養老保障具有公共物品屬性.公共需求的實現需要通過政治程序作出相應的制度安排,這種制度安排的合理性應當與公共利益的目標保持一致.公共需求的產物是公共利益,公共利益表現出得益與成本的總體對價,而個體會權衡其與成員間的成本分擔.公共物品的供需必須依賴集體行動,而集體行動需要成員之間的合作.此種合作屬于個體成員的收益和付費不等價的非對稱性合作.因此,公共物品的供給在某種程度上具有強制性,需要社會成員達成高度共識.“中國公共行政的最大問題在于其合法性危機,而合法性危機的根源在于公共行政公共性的喪失.”[17]如果要使社會養老保障制度得到理性發展,就應當構建政府主導的多元共責共治機制.政府是公共物品供給最有效的主體,通過民眾“權利的讓渡”獲得受托權的政府應尊重“委托人”的權利,因此,公共物品供給活動中政府并不具有絕對的決策權,政府的公共物品供給行為應受到規制.目前,中國需要規范地區分割的高齡津貼制度,建立具有中國特色的社會福利體系.社會養老保險制度是國家通過立法強制征收社會保險稅(費)為社會成員提供社會化的規避風261險的機制,其建立在大數法則的壽險精算數理的基礎上,集合全體投保人的風險共同承擔少數人的風險損失,遵循收支平衡的社會保險精算原理,注重權利與義務的對應關系.“風險的射幸性和社會保障制度的強制性,決定了互助共濟是社會保障的天然屬性.”[18]社會養老保險應體現出地區間、代際間、不同收入和不同壽命群體間的互助共濟.而資金收支平衡原理意味著政府財政不承擔社會養老保險資金的供給責任.與之對應的社會福利是國家依法保證社會成員在既定的生活水平上提高其生活質量,國家與社會成員的權利義務是不對等的,居民不需繳納費用,由政府財政承擔社會福利資金的供給責任.屬于政府社會職能的社會養老保險制度應定位為共有產品,具有公共性、法定性和強制性.實質上,社會養老保險是養老風險承擔的責任主體由個人或家庭調整為政府強制建立的集合體.社會養老保險具有再分配的特征,無論代際間還是不同壽命的群體之間的再分配,都是外部干預促成的非自愿性交易,其與市場機制下的平等、自愿、有償和等價交換原則相悖,是以犧牲效率、追求社會公正為目標的社會政策.(三)關鍵要素.城鄉居民養老保險是一種延期支付與消費的社會保險方式.參與養老保險的城鄉居民通過費基、費率、繳費年限與待遇支付等關鍵要素的協商與設計實現養老保險籌資與支付的動態均衡,以保證養老保險制度的可持續性運行.費基是基本養老保險制度的基礎要素,城鄉居民的上年度人均可支配收入的中位數可以作為基本養老金繳費的基礎.根據«2017年國民經濟和社會發展統計公報»,農村居民人均可支配收入為13432元、中位數為11969元.費率是基本養老保險制度的核心要素,是城鄉居民應繳納的養老保險費占其繳費基數的比例,費率的高低與城鄉居民的負擔能力相關,費率應合理均衡.繳費年限是基本養老保險制度的關鍵要素,繳費年限應當與城鄉居民勞動能力和勞動年限密切關聯.根據«民法總則»規定,18周歲以上的自然人為完全民事行為能力人,可以獨立實施民事法律行為,即具備勞動能力.確定城鄉居民基本社會勞動年限需要綜合考慮生命周期、經濟發展、社會進步和改革的漸進性等因素.待遇支付應堅持替代率和基金平衡的檢驗標準,養老金替代率在合理范圍內達到最大化;通過當期收支情況檢驗基金短期平衡狀態,通過數據分析和趨勢變化情況檢驗基金長期平衡狀態.在養老金替代率和養老金積累規模恒定的前提下,需要科學合理地配置費基、費率、繳費年限及待遇支付等基本要素.對關鍵要素的分析有利于城鄉居民基本養老保險制度的頂層設計.“養老金機制是一國養老金制度改革與調整的基礎,任何制度設計與改革都是在約束條件下的適應性選擇,當養老金機制中的約束參量發生改變時,其關鍵參量就應做出必要的調整或改革.”[19]現行制度中沒有費基、費率參數計算標準,直接規定了12個檔次的繳費額度,并允許省級人民政府根據實際情況增減繳費檔次.最低15年的繳費年限規定難以體現出通過具備勞動能力期間的收入積累來實現喪失勞動能力后待遇取得的均衡.在人口預期壽命不斷延長的趨勢下,個人繳費年限應當與通過勞動取得收入的過程相聯系,體現長繳多得的公平原則.

三、現行制度存在的問題及面臨的挑戰

(一)現行制度存在的問題.社會養老保障制度是工業革命的產物,適用人群由產業工人逐漸擴展至全體社會成員.城鄉居民最初主要是依賴家庭養老.城鄉居民基本養老保險制度在其建立之初借鑒了城鎮職工的社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式.但是,由于城鄉居民整體收入水平和繳費能力低,為保證制度的實施,國家采取中央財政承擔全部或部分基礎養老金、地方財政補貼個人繳費的模式.根據2014~2017年«人力資源和社會保障事業發展統計公報»可知,2014~2017年全年城鄉居民基本養老保險基金收入分別為2310億元、2855億元、2933億元和3304億元,其中個人繳費分別為666億元、700億元、732億元和810億元.從這幾年的養老基金構成來看,個人繳費約占養老基金的25％左右,政府財政補貼等約占養老基金的75％左右.①可見,我國現行的城鄉居民養老保障制度實際上是以國家財政補貼為主的社會福利制度和個人自愿繳費為輔的個人儲蓄制度的組合.[20]這表明該制度并非基于社會養老保險制度的互助共濟、責任共擔和收支平衡的原理設計,甚至對于在新型農村社會養老保險或城鄉居民社會養老保險制度實施時已年滿60周歲的城鄉居民,在«國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見»印發之日前未領取國家規定的基本養老保障待遇的,不用繳費也可以按月領取基礎養老金,該項規定嚴重違背了權利與義務對等原則;同時,根據«關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見»,中央根據全國城鄉居民人均可支配收入和財力狀況等因素合理確定全國基礎養老金最低標準,該項規定表明養老保險待遇中的基礎養老金部分與個人繳費無關聯性,完全沒有實行社會保險最基本的精算.福利國家養老保障制度實施的結果證明,過高或過低的公共福利水平都會影響社會發展,尤其是過高的福利支出會導致嚴重的財政壓力.現行城鄉居民基本養老保險制度存在一些值得我們重視的問題.第一,制度的可持續性存在風險,財政支出壓力大.對城鄉居民基本養老保險的政府財政“入口補貼”由2014年的1644億元增長到2017年的2494億元,呈逐年增長的態勢;伴隨著人口老齡化,養老金支出易升不易降,其不依賴經濟周期而波動且呈不斷上升的長期趨勢,導致政府財政“出口補貼”急劇增長;隨著中國經濟穩步邁向高質量發展階段和2019年“實施更大規模的減稅降費”,養老金支出將繼續拉低財政收入的增長幅度,全國財政收入增速放緩,未來財政收入運行面臨的不確定性增加,將會導致社會養老保險基金的補貼增速變慢或規模減少.目前,較低水平下的養老金支出已經讓一些地方財政壓力巨大,加之城鄉居民基于“同城同待遇、同制度同待遇”的心理希望縮小與城鎮企業職工養老金待遇的差距,期盼著不斷提高養老金待遇水平.因此,目前看來,現行的養老制度可持續性差,未來國家財政將不堪重負.第二,制度激勵機制失效.現行制度采取“差別化”的補貼方式和“長繳多得、多繳多得”的制度設計,對城鄉居民選擇較高繳費檔次的激勵效果并不明顯.根據近幾年«人力資源和社會保障事業發展統計公報»數據計算得出,城鄉居民年平均繳費水平由2014年的133元/人增至2017年的158元/人,人均繳費水平增幅較小,可見絕大多數城鄉居民選擇了最低的繳費檔次.各省份養老金主要采取定額和定率加發方式,對“長繳多得”加發基礎養老金補貼,多數增加額為2~4元,雖然體現了繳費時間的差別化,但其激勵作用十分有限;各省份在“多繳多得”的財政補貼上多是在中央規定的最低補貼水平的基礎上以5元或10元的標準逐級遞增,或者幾個相鄰繳費檔次實施同一補貼標準,補貼率較低、區分度不明顯、待遇取得與居民繳費關聯度低等無法體現“多繳多得”的激勵機制.城鄉居民選擇最低繳費檔次并非完全受個體繳費能力所限,而是將政府財政補貼建立的基礎養老金制度作為一種福利產生了依賴政府養老的思想.第三,地區間養老金待遇標準差距懸殊.除2018年中央財政按規定給予地方基礎養老金補貼最低標準每人每月88元外,養老金待遇標準調整主要取決于地方各級政府的財力,多數省份尚未建立養老金省級統籌制度,導致養老金待遇標準在各省份間、省內各市(區)縣間差距較大.2018年,城鄉居民月人均養老金待遇水平如下:東部地區的上海為930元、北京為705元,西部地區的四川省為100元、陜西省為93元,中部地區的吉林省為103元.陜西省和吉林省在國家對城鄉居民基礎養老金每人每月補助增加18元的基礎上,本省財政補助僅增加5元,四川省財政補助增加7元.①陜西省和上海市的城鄉居民基礎養老金相差10倍,省份間養老金待遇標準差距懸殊,難以體現社會資源分配的公正性.(二)現行制度面臨的挑戰.在未來30年左右的時間,城鄉居民社會養老保障制度建設面臨的重大外部環境包括以下三個方面.第一,人口老齡化進入高峰期對養老制度的嚴峻挑戰.«中國養老金融發展報告(2016)»指出,以65歲以上老齡人口看,預計2030年達到2．8億人,占比為20．2％;2055年達到峰值4億人,占比為27．2％.當人口老齡化加劇后,適齡勞動力比重下降,對經濟增長的影響是負效應的;同時,老齡化會增加生活照護和醫療服務的支出,當醫療服務等剛性支出增加后,必然會擠占基本生活消費支出,會降低老年人的生活水平和質量.第二,“逆全球化”趨勢對我國經濟發展產生不利影響.當前貿易保護主義抬頭、資源流動壁壘增加導致全球貿易額占GDP比重下降,國際間的貿易、投資不同程度地放緩甚至倒退,為我國經濟持續健康發展帶來不可知的風險.經濟發展帶來的物質財富積累是城鄉居民社會養老保障制度的財力基礎,“逆全球化”影響著我國的經濟增長進而阻礙城鄉居民生活質量和福祉水平的提高.因此,我國應當積極地參與全球經濟治理體系,以有效地應對逆全球化的挑戰.借鑒國際社會保障發展的經驗,我國既要隨著經濟發展逐步提高社會保障水平,又要防止福利剛性而落入“福利陷阱”,同時還要清醒地認識到經濟增長不能完全替代社會保障促進社會公正.第三,傳統養老保障方式功能弱化的挑戰.隨著現代社會的發展和經濟轉型,傳統的家庭養老、土地養老和集體養老的保障功能都在弱化.在異質的多元化社會形成后,城鄉居民生活方式和價值觀念發生巨大變化,家庭結構由傳統的大家庭結構發展為核心家庭,家庭的少子化、空巢化現象日益普遍,傳統的家庭養老保障功能弱化.城鎮化和工業化的發展對土地的需求急劇增加,大量的農民土地被征用為非農建設用地.由于征地補償標準不合理,農民獲得的補償比例過低,尤其是土地增值收益分配失衡,導致部分農民失去了土地的保障功能;即便是對于擁有土地的農民來說,農業經營收益相對偏低,土地的經濟保障功能也在逐漸弱化.

四、改革城鄉居民社會養老保障制度的建議

(一)建立普惠性養老津貼制度.建議修改城鄉居民基本養老保險制度中的基礎養老金為普惠性養老津貼,性質為社會福利制度.由中央財政為全國所有適齡的城鄉居民提供均等的普惠性養老津貼,體現中央財政支出的普惠性公正原則,降低各省間、省內各市(區)縣間居民獲得社會養老保障待遇的差別.根據«2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報»相關數據計算得出:2017年,我國國內生產總值為827122億元,各級財政補貼城鎮職工基本養老保險基金為8004億元,補貼城鄉居民基本養老保險基金為2494億元.財政補貼基本養老金占國內生產總值的1．27％左右,但財政補貼城鄉居民基本養老金占國內生產總值的比重僅為0．3％.從人均獲得補貼額的視角考察,兩種制度間存在顯著的不公正性,所以應當建立普惠性養老金津貼制度.福利水平應與中國經濟發展的水平及階段相適應,構建與國內生產總值和財政收入相聯動的指標體系.“在國外,非繳費型養老金年度平均支出控制在該國GDP的1％左右,最高一般不超過2％.”[21]因此,黨和政府必須多謀民生之利、多解民生之憂,在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義.(二)完善個人繳費制度.將城鄉居民養老保險制度中的個人賬戶制度改為個人繳費制度,性質為社會保險制度,并積極促進城鄉居保制度由“自愿參與”轉變為“強制參保繳費”.提高繳費的累進性,即繳費要與其收入水平掛鉤.現行的定額繳費機制缺乏自動調整繳費水平的功能,導致養老金替代率逐年遞減.第一,應以城鄉居民人均可支配收入的中位數作為養老金繳費的中等基準,再根據中等基準設定一系列的比例值來確定3~5個繳費基數,建立繳費基數的動態調整機制,由城鄉居民自主選擇費基檔次,以確保個體替代率的穩定性.各地政府應采取各種措施努力增加城鄉居民收入,提高其繳費能力.第二,根據城鄉居民收入增長情況逐年提高繳費標準,適時地改為比例費率制,參照城鎮職工基本養老保險費率標準,確定為8％~12％的區間.確定標準首先不影響中等收入群體的當期消費支出①,使城鄉居民具備參保能力,以確保養老保險制度的可持續性.第三,適當提高最低繳費年限.理想的繳費年限是通過勞動取得收入全過程的時間段,這樣既能以相對最低的繳費率積累必要的養老金規模,又對繳費者當前的生活產生最小的影響.未來全國人大常委會在整合和修改«社會保險法»時,應提高城鄉居民的最低繳費年限,將繳納年限確定為25~30年區間較為合適②,并根據長壽者與短壽者之間的互助共濟性,取消個人死亡的個人賬戶余額可以繼承的規定.第四,建立與物價指數聯動的待遇支付調整參數公式,實現待遇支付自動調整并確保待遇支付實際購買力不下降,以避免政府干預和公眾預期的非理性上升.第五,將個人繳費納入城鄉居民養老基金統一管理,推進基金省級統籌,強化基金預算,為養老保險基金全國統籌做好準備.最后,我國需要全面深入地盤點養老金改革的國際教訓,逐步改革現行的城鄉居民積累制養老金繳費制度為現收現付制養老金繳費制度.(三)建立差異性養老津貼制度.為提高制度激勵機制,消解城鄉居民逆向選擇問題,建立與個人繳費掛鉤的差異性養老津貼制度,性質為社會福利制度,取消地方人民政府對個人繳費的財政補貼.根據地方財政對城鄉居民選擇1000~2000元繳費檔次的平均補貼率,可以考慮暫時將差異性養老津貼比例定為15％左右,即選擇任何繳費基數均統一按15％的比例配套津貼,以避免目前城鄉居民社會養老保險財政繳費補貼中存在的超額累退性以及繳費激勵機制不足的現象.建立城鄉居民養老保險基礎數據,根據經濟發展、個人繳費標準提高和財力狀況,合理調整津貼水平.與當地生活水平相適應的更高層次的差異性養老津貼由地方財政主要是省級財政提供.考慮我國地區間社會經濟發展不均衡,各省份可結合本地區實際情況科學地設置適宜的差異性養老津貼的激勵比例,根據中西部省份經濟發展的實際情況,中央財政可以通過轉移支付的方式保證中西部省份差異性養老津貼的支付能力.總體而言,在權重結構上普惠性養老津貼所占比重較高,而差異性養老津貼所占比重要低些.全國均等的普惠性養老津貼、城鄉居民社會養老保險制度運行成本、城鄉居民社會養老保險基金最低收益率的兜底責任由中央財政負擔;差異性養老津貼由省、市、縣(市、區)三級財政按比例負擔.城鄉居民社會養老保險制度的順利實施不僅體現在資金的可持續性上,也體現在經辦管理的科學化、規范化、精細化和信息化上,社會保障的行政管理體制改革有待進一步深化.總之,為盡快建立與中國國情和國際地位相適應的全國統一的社會保障制度,應當加快城鄉居民社會養老保險制度改革,努力提高國民間社會保障權益的公正性.

作者:王立國 單位:1.東北大學 2.吉林師范大學